Dictamen N° 25758/2017

N° 25.758 Fecha: 13-VII-2017 El Instituto de Previsión Social (IPS) consulta si la Superintendencia de Pensiones (SUPEN) se ha ajustado a derecho al impartirle instrucciones tendientes a adoptar determinadas medidas respecto de los recursos fiscales que aquél aporta a la Asociación de Administradoras de Fondos de Pensiones A.G. -en calidad de mandataria de las Administradoras de Fondos de Pensiones-, para el financiamiento de las comisiones médicas establecidas en el decreto ley N° 3.500, de 1980. Expresa que esas medidas implican convenir con tal asociación la regulación de los gastos que, por concepto de horas extraordinarias y de capacitación del personal de esas comisiones, pueden solventarse con cargo a dichos fondos, para lo cual, a su juicio, no cuenta con atribuciones, pues se trata de empleados particulares, contratados bajo el régimen del Código del Trabajo. Requerida de informe, la SUPEN señala que su actuación se enmarca en el ejercicio de sus atribuciones fiscalizadoras sobre el IPS, las que comprenden el correcto uso de los fondos públicos involucrados, además de corresponderle la supervigilancia administrativa de esas comisiones médicas, y el examen de las cuentas de entradas y gastos de éstas. En ese entendido, agrega que le instruyó al IPS regular la materia indicada, a fin de que las horas extraordinarias y los gastos de capacitación que se financien con los recursos públicos aportados, sean los estrictamente necesarios para el funcionamiento de las comisiones médicas, conforme con el principio de legalidad del gasto público y no sean destinados a solventar labores asociadas a la gestión de esa asociación. Por su parte, la Asociación de Administradoras de Fondos de Pensiones A.G. estima que no precedería la suscripción de un convenio en los términos anotados, pues la ley ha encomendado la administración de las comisiones médicas a las instituciones que ese organismo representa y al IPS únicamente aportar los recursos necesarios para su funcionamiento. Sobre la materia, cabe considerar que conforme con el artículo 11 del decreto ley N° 3.500, de 1980, la evaluación y calificación del grado de invalidez de los trabajadores afiliados al sistema de pensiones de capitalización individual, para efectos de acceder a la pensión de invalidez prevista en ese texto legal, se hará por una comisión de tres médicos cirujanos que funcionará en cada región. Agrega el inciso tercero del mismo precepto que las Administradoras de Fondos de Pensiones deberán administrar y financiar en conjunto, en la proporción que corresponda de acuerdo al número de afiliados que soliciten pensión de invalidez en cada una de ellas, las Comisiones Médicas Regionales y la Comisión Médica Central, excluidos los gastos derivados de la contratación del personal médico. El IPS contribuirá al financiamiento de las comisiones médicas en la misma forma que las Administradoras respecto de los solicitantes de pensión básica solidaria de invalidez. Para estos efectos, la SUPEN fiscalizará a las comisiones médicas en lo que concierne al examen de las cuentas de entradas y gastos. A su vez, el artículo 19 del decreto supremo N° 57, de 1990, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social -reglamento del decreto ley N° 3.500, de 1980-, dispone que la administración y financiamiento de tales comisiones contemplará todo lo que dice relación con su funcionamiento, debiendo considerar a lo menos, en lo que interesa, los gastos de personal de secretaría y administrativo que se requiera, el que debe ser permanentemente capacitado. Señala, además, que los egresos asociados con la contratación del personal médico serán de cargo de la SUPEN. El inciso final del precepto reglamentario añade, en lo pertinente, que la SUPEN ejercerá la supervigilancia administrativa de las comisiones médicas, controlará que éstas den debido cumplimiento a las funciones que les correspondan y las fiscalizará en lo que concierne al examen de las cuentas de entradas y gastos, para lo cual las Administradoras deberán remitirle la información que les requiera, de acuerdo a lo que se establezca en una norma de carácter general. En consonancia con lo anterior, las sucesivas leyes de presupuestos del sector público han contemplado recursos en el Capítulo presupuestario del IPS, subtítulo 24, ítem 03, asignación 405, “Comisiones Médicas, D.L. N° 3.500”, para el financiamiento de los gastos de secretaría y administrativos y los exámenes requeridos para la calificación de invalidez de las pensiones básicas solidarias de invalidez, de acuerdo con la ley N° 20.255. Pues bien, para responder a la consulta planteada por el IPS corresponde, en primer lugar, determinar cuáles son los gastos de personal que pueden financiarse con cargo a los recursos públicos de que se trata. Al respecto, cabe tener presente que el citado reglamento incluye expresamente los costos de contratación del personal de secretaría y administrativo, en los gastos de funcionamiento de las referidas comisiones, el que, además, debe ser permanentemente capacitado. Ahora, aun cuando dicho personal es contratado por la aludida asociación gremial con arreglo a la preceptiva del Código del Trabajo y por lo tanto se trata de trabajadores del sector privado -como argumenta el IPS-, no puede obviarse que su financiamiento se realiza con cargo a los aportes públicos que ese instituto efectúa, en aquella parte relativa a la tramitación de las pensiones básicas solidarias de invalidez. Atendido lo anterior y en virtud del principio de legalidad del gasto público contemplado esencialmente en los artículos 6°, 7°, 63, 65, 67 y 100 de la Constitución Política y 56 de la ley N° 10.336; en las leyes anuales de presupuesto y en el decreto ley N° 1.263, de 1975 -ley orgánica de la Administración Financiera del Estado-, los fondos públicos sólo pueden emplearse para financiar aquellos gastos estrictamente necesarios para el cumplimiento de los objetivos prefijados por el ordenamiento jurídico (aplica los dictámenes N°s. 49.494, de 2015, y 62.935, de 2016). Por ende, los recursos públicos que el IPS aporta a la asociación gremial, podrán financiar horas extraordinarias y capacitación del personal de secretaría y administrativo que labora en las referidas comisiones médicas, sólo en la medida que tales egresos resulten indispensables para el adecuado otorgamiento de los servicios asociados a la tramitación de las pensiones básicas solidarias de invalidez. En segundo lugar, corresponde dilucidar si la SUPEN puede impartirle instrucciones al IPS en relación con la materia precedentemente expuesta y si procede que este último organismo incorpore en convenios de transferencia que celebre con la mencionada asociación, directrices acerca de los gastos en personal a solventar. Sobre este aspecto, debe señalarse que la SUPEN, además de las comentadas atribuciones específicas que le confiere el decreto ley N° 3.500, de 1980, que le permiten fiscalizar a las comisiones médicas en lo que concierne al examen de las cuentas de entradas y gastos de los recursos en comento, cuenta con otras facultades que también la habilitan para intervenir en relación con la materia. En efecto, según el artículo 47, N°s. 2 y 6, de la ley N° 20.255, la SUPEN tiene la función de “Ejercer la supervigilancia y fiscalización del Sistema de Pensiones Solidarias que administra el Instituto de Previsión Social. Para tal efecto, la Superintendencia dictará las normas necesarias las que serán obligatorias para todas las instituciones o entidades que intervienen en el mencionado Sistema” y “Dictar normas e impartir instrucciones de carácter general en los ámbitos de su competencia”, respectivamente. Así, teniendo en cuenta que la SUPEN posee atribuciones fiscalizadoras sobre el sistema de pensiones solidarias, en general, y para examinar los ingresos y egresos de las comisiones médicas, en particular, es posible concluir que ese organismo se encuentra habilitado para instruir al IPS que adopte medidas tendientes a asegurar el uso exclusivo de los recursos fiscales que aporte para el financiamiento de esas pensiones en la finalidad prefijada por el ordenamiento jurídico. En este sentido, la celebración de convenios de transferencia y la incorporación en éstos de cláusulas alusivas a la materia, constituye un mecanismo idóneo para resguardar el referido uso debido de recursos. Por su parte, al IPS, le corresponde administrar el sistema de pensiones solidarias y cuenta con atribuciones para celebrar convenios con organismos públicos y privados en los términos previstos en los artículos 53 y siguientes de la ley N° 20.255. Por tanto, no existe inconveniente en que el IPS, mediante ese tipo de convenios, acuerde con la Asociación de Administradoras de Fondos de Pensiones A.G., la regulación de los gastos del personal de secretaría y administrativo susceptibles de financiamiento con los recursos fiscales, en atención a que esas convenciones tienen por objeto cautelar la correcta inversión de los respectivos caudales públicos. Transcríbase a la Superintendencia de Pensiones y a la Asociación Gremial de Administradoras de Fondos de Pensiones. Saluda atentamente a Ud. Dorothy Pérez Gutiérrez Contralor General de la República Subrogante