Dictamen N° 29396/2017

N° 29.396 Fecha: 09-VIII-2017 Mediante pase interno, la División de Auditoría de la Contraloría General, solicita un pronunciamiento sobre si corresponde reconsiderar el informe final N° 328, de 2016, de este origen, en la parte que concluye que la Dirección de Bienestar de Carabineros de Chile deberá implementar el dictamen N° 76.406, de 2015, adoptando “las medidas que se requieran en orden a administrar y registrar los ingresos de los centros recreacionales y gastronómicos en el Sistema de Información para la Gestión Financiera del Estado -SIGFE- y comunicarlos al Ministerio de Hacienda para su pertinente incorporación al presupuesto de esa repartición”. A su turno, el Departamento de Auditorías Especiales de este Órgano Contralor inquiere respecto a si la totalidad de los recursos o aportes que los afiliados entregan a la aludida Dirección, son de carácter público, y en consecuencia, si los administradores de dichos fondos tienen la calidad de cuentadante, conforme a los artículos 60 y 61 de la ley N° 10.336, sobre Organización y Atribuciones de Contraloría General de la República. Lo anterior, en consideración a que el dictamen N° 26.852, de 2011, de este origen, habría concluido que los fondos en estudio revisten, por su financiamiento, un carácter privado, teniendo a la vista la resolución N° 38.880, de 2010, del juzgado de cuentas de primera instancia que dejó sin efecto el reparo formulado a quien a la sazón ejercía el cargo de Jefe de la Comisión Administrativa del Club de Suboficiales de esa entidad policial. En otro orden de ideas, en respuesta al señalado informe final N° 328, de 2016, mediante el oficio N° 61.916, de 2016, la Dirección de Bienestar de Carabineros de Chile -DIBICAR- sostuvo que los ingresos obtenidos por sus distintas comisiones administrativas si bien constituyen fondos públicos pertenecientes a un patrimonio de afectación fiscal, no tienen carácter presupuestario. Agrega que por tales razones no es posible llevar su contabilidad a través del sistema SIGFE, siendo más conveniente para su tratamiento someterlos a una contabilidad comercial, utilizando como herramienta de gestión el sistema manager ERP. Finalmente indica que una parte de los caudales administrados por la DIBICAR, tales como, los recursos descontados a los funcionarios pertenecientes a las religiones católica y evangélica, no se encontrarían sujetos a la señalada ley N° 10.336 ni al decreto ley N° 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado. Cabe hacer presente, que para atender esta consulta se tuvo a la vista lo informado por la Dirección General de Carabineros de Chile. También se requirió informe a la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda quien a la fecha de este pronunciamiento aun no lo ha evacuado. Como cuestión previa, es pertinente consignar que a través del citado dictamen N° 76.406, de 2015, este Organismo de Control concluyó que acorde con el artículo 2° de la ley N° 18.713, que establece el nuevo Estatuto de la Dirección de Bienestar de Carabineros de Chile, la DIBICAR tiene un patrimonio de afectación fiscal cuyos caudales se encuentran sujetos a las normas de fiscalización y de contabilidad contempladas en la ley N° 10.336 y en el decreto ley N° 1.263, de 1975, antes referidos. Conforme al aludido pronunciamiento, cabe señalar que a contar de la entrada en vigencia de la ley N° 18.713, la administración de la totalidad de los caudales que integran el mencionado patrimonio de afectación fiscal, debe regirse por las normas de este último texto legal, y no por las disposiciones del decreto N° 221, de 1981, del Ministerio de Defensa Nacional, que aprueba el Reglamento de Intendencia de Carabineros de Chile, N° 21, como sostuvo la DIBICAR. A su turno, el artículo 2° de la indicada ley N° 18.713, dispone que dicho patrimonio de afectación fiscal está formado, entre otros, por los fondos y bienes que provengan del pago de servicios prestados por ella a través de sus dependencias, por los que sean originados en donaciones, herencias, legados o aportes que por cualquier concepto reciba, y por los obtenidos como consecuencia de la celebración de actos y contratos sobre bienes inmuebles y “Todos los demás bienes y recursos que obtenga a cualquier título”. Por otra parte, su artículo 6° señala que la DIBICAR “anualmente formulará su presupuesto, que deberá ser aprobado por la autoridad institucional que determine el reglamento respectivo. Las sumas no invertidas al 31 de diciembre de cada año, no ingresarán a rentas generales de la Nación y podrán ser invertidas al año siguiente en los fines de bienestar social”. Finalmente su artículo 16 reconoce expresamente las facultades de esta Entidad de Control, al preceptuar que “Sin perjuicio de las atribuciones que competen a la Contraloría General de la República, la Dirección de Bienestar de Carabineros de Chile estará sometida directamente a la fiscalización y control de la institución”. En relación con lo expuesto, es menester anotar que la jurisprudencia administrativa de este Órgano de Control ha señalado que los patrimonios de afectación fiscal están constituidos por bienes cuyo dominio pertenece al Fisco, no obstante el legislador los ha destinado al cumplimiento de una función específica de un organismo público y les ha otorgado rasgos que le confieren una fisonomía propia y singular, diversa de aquel (aplica dictámenes N°s. 17.923 y 26.001, ambos de 2008 y 25.964, de 2012). A consecuencia de lo anterior, es posible colegir que los caudales que administra DIBICAR constituyen recursos públicos. Sin embargo, por aplicación del señalado artículo 6° de la preceptiva aludida no se incorporan al presupuesto del sector público, de manera que se trata de recursos extrapresupuestarios o extrasectoriales. Por su parte, en cuanto al sistema de contabilidad de la DIBICAR, de acuerdo a lo establecido en los artículos 2° y 65 del indicado decreto ley N° 1.263, de 1975, esta forma parte del Sistema de Contabilidad General de la Nación y, por ende, dicho organismo debe registrar sus operaciones conforme a las normas impartidas en la resolución N° 16, de 2015, de esta Contraloría General. Finalmente, de acuerdo al indicado artículo 2° de la ley N° 18.713, como la DIBICAR tiene un patrimonio de afectación fiscal, el cual se debe reconocer contablemente en forma independiente del patrimonio institucional de Carabineros de Chile, corresponde que sus operaciones se registren en una contabilidad separada, la cual conforme a su especial naturaleza debe considerar las particularidades de sus transacciones en el marco normativo del Sistema de Contabilidad General de la Nación. Pues bien, en cuanto al sistema de procesamiento de la información, atendido a que el SIGFE es una plataforma destinada principalmente a la gestión de recursos presupuestarios del Estado, no se advierte inconveniente para que DIBICAR reconozca sus operaciones en un sistema distinto. En consecuencia de lo anterior, esta Contraloría General cumple con reconsiderar el aludido informe final N° 328, de 2016, en el sentido que para implementar el dictamen N° 76.406, de 2015, no resulta necesario que la DIBICAR registre sus ingresos en el SIGFE, debiendo en todo caso, atender a los lineamientos normativos de la resolución N° 16, de 2015, antes señalada, y arbitrar las medidas para ajustar los registros contables al Sistema de Contabilidad General de la Nación. Precisado lo anterior, en lo relativo a la responsabilidad civil extracontractual de los administradores de los fondos e ingresos del patrimonio de afectación fiscal gestionado por la DIBICAR, cabe señalar, que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 60 y 61, de la aludida ley N° 10.336, todo funcionario cuyas atribuciones permitan la tenencia, uso, custodia o administración de fondos o bienes del Fisco y de las entidades a que se refiere el artículo 1° de ese texto legal, será responsable de su pérdida o deterioro, imputables a su culpa o negligencia. En el mismo orden de ideas, el inciso primero del artículo 85 de la señalada la ley N° 10.336, prescribe que “Todo funcionario, como asimismo toda persona o entidad que reciba, custodie, administre o pague fondos” públicos, debe rendir “a la Contraloría las cuentas comprobadas de su manejo en la forma y plazos que determine” dicha ley. Concordante con ello, el artículo 54 del decreto ley N° 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado, establece que corresponderá a este Ente de Fiscalización el examen y juzgamiento de las cuentas de los organismos del sector público. Además, la resolución N° 30, de 2015, de este origen, que Fija Normas de Procedimiento sobre Rendición de Cuentas, regula una serie de aspectos para el cumplimiento del enunciado deber. De este modo, esta Contraloría General está en la obligación de considerar a tales fondos en sus planes de fiscalización e instruir, en caso de ser procedente, los procedimientos tendientes a determinar la eventual responsabilidad administrativa de los funcionarios involucrados en su administración, de los cuales, además, podría derivarse responsabilidad civil extracontractual en caso de existir un perjuicio al patrimonio público (aplica dictamen N° 38.935, de 2013). Finalmente, en relación al oficio N° 26.852, de 2011, de este origen, citado por el Departamento de Auditorías Especiales, se hace presente que dicho pronunciamiento solo analizó la situación de un funcionario a cargo de la administración de fondos de la DIBICAR, fundando su análisis en lo resuelto respecto de esa persona, por la sentencia N° 38.800, de 2010, del juzgado de cuentas de primera instancia. Dicho tribunal constituye un órgano jurisdiccional, que por mandato constitucional, está inserto en la estructura de la Contraloría General de la República pero que ejerce jurisdicción con independencia del Ente Contralor, sujetándose al procedimiento especial que la ley determina (aplica dictamen N° 84.476, de 2014). Por lo tanto, por provenir el criterio antes expresado de un Tribunal de la República, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 3°, inciso segundo, del Código Civil, su valor solo tiene fuerza obligatoria para aquel caso concreto, no teniendo mayor injerencia en lo concluido anteriormente respecto a la administración de los ingresos obtenidos por la DIBICAR. Transcríbase a la Dirección de Presupuestos, al Ministerio del Interior y Seguridad Pública y a la Dirección de Bienestar de Carabineros de Chile. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República