Dictamen N° 31091/2011

N° 31.091 Fecha: 16-V-2011 Se ha dirigido a esta Contraloría General el señor Mauricio Sáez Cárdenas, ex servidor de la Municipalidad de Lo Barnechea, contratado a honorarios, solicitando la intervención de este Organismo de Control, por cuanto la entidad edilicia le habría negado el pago del bono previsto en el artículo 32 de la ley N° 20.486, equivalente al monto de $215.000, beneficio que, en su opinión, habría sido estipulado en el respectivo contrato. Requerido su informe al municipio, éste lo evacuó mediante el oficio Nº 84, de 2011, manifestando que el peticionario no tiene derecho al pago que reclama, por cuanto se trata de un ex prestador de servicios a honorarios, cuyas labores expiraron el 31 de diciembre de 2010, y no de un funcionario municipal que desempeñara un cargo de planta o a contrata, como lo exige el artículo 32 de la ley N° 20.486. Sobre el particular, cabe recordar que, según lo establece el artículo 4°, incisos primero y segundo, de la ley N° 18.883, sobre Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, en lo pertinente, podrán contratarse sobre la base de honorarios a profesionales y técnicos de nivel superior o expertos en determinadas materias, cuando deban realizarse labores accidentales y no habituales de la municipalidad, mediante decreto del alcalde; y, además, para cometidos específicos, conforme a las normas generales. Enseguida, el inciso final del mismo precepto legal, dispone que las personas contratadas a honorarios se rigen por las reglas que establezca el respectivo contrato y no les son aplicables las disposiciones estatutarias contenidas en dicho cuerpo legal. Conforme con lo anterior, este Organismo Contralor en los dictámenes N°s. 26.483, de 2009, y 44.494, de 2010, entre otros, ha concluido que las personas que sirven a honorarios en la Administración del Estado no tienen la calidad de funcionarios públicos y es el propio convenio el que regula sus relaciones con ella, de modo que el servidor no posee otros beneficios que los convenidos expresamente en el pertinente contrato. Además, es menester considerar que si bien a los prestadores de servicios a honorarios, es posible concederles análogos derechos que los establecidos para los funcionarios, no obstante, deben cumplir las mismas condiciones y requisitos exigidos para éstos, y haberse acordado explícitamente en el convenio respectivo; sin que, en todo caso, los beneficios puedan ir más allá de los que la ley establece para quienes tienen la calidad de empleados (aplica dictámenes N°s. 11.315, de 2010, y 1.297, de 2011). A su turno, el artículo 32 de la ley N° 20.486, concede, por una sola vez, a los trabajadores de las instituciones mencionadas en los artículos 2°, 3°, 5° y 6° de ese mismo texto legal, entre los que se encuentran los funcionarios municipales que desempeñen cargos de planta o a contrata, un bono especial no imponible y que no constituirá renta para ningún efecto legal, que se pagará en el curso del mes de diciembre de 2010 y cuyo monto será el que la misma norma establece, dependiendo de la remuneración bruta que le haya correspondido percibir al trabajador en el mes de noviembre de ese mismo año, entendiendo por tal, la referida en el artículo 19 de la misma ley. Conforme lo establecido por el señalado artículo 19 de la ley N° 20.486, son remuneraciones brutas de carácter permanente de los trabajadores, las que sean iguales o inferiores a la suma que indica, excluidas las bonificaciones, asignaciones o bonos asociados al desempeño individual, colectivo o institucional. Pues bien, en este contexto, cabe anotar que la letra c), de la cláusula duodécima del contrato a honorarios del recurrente, aprobado por la Municipalidad de Lo Barnechea mediante el decreto N° 3.723, de 2010, le reconoce a éste derecho a “los reajustes y otros beneficios o asignaciones asimilados a los que la ley concede a los funcionarios municipales, de acuerdo a montos, forma y mecanismos que ella señale.”. Precisado lo anterior, cumple con manifestar que tal como lo ha sostenido este Organismo Contralor en los dictámenes N°s. 25.694 y 46.554, ambos de 2005, la aplicación rigurosa del principio de libertad contractual en la celebración de contratos a honorarios, en ningún caso puede importar la debilitación de otros principios vigentes en la esfera de la Administración del Estado y que, dado el interés general que los informa, deben tener preponderancia respecto de la contratación privada. Agregan tales pronunciamientos que la excesiva ampliación, por la vía contractual, de prestaciones correspondientes a los funcionarios municipales, importaría vulnerar la garantía de igualdad ante la ley, consagrada en el número 2°, del artículo 19 de la Constitución Política, toda vez que los funcionarios municipales regidos por la ley N° 18.883, están afectos en su actuar a las obligaciones que ese estatuto establece, frente a lo cual, como contraprestación, se les retribuye con los derechos funcionarios consagrados en el mencionado cuerpo legal y sus leyes complementarias. Es por ello, que deben existir parámetros objetivos que delimiten los beneficios que se pacten, toda vez que, de lo contrario, pueden otorgarse derechos excesivos que no guardan relación con las prestaciones acordadas en el contrato a honorarios, situación que concurre en la situación planteada, toda vez que el bono otorgado en el artículo 32 de la ley N° 20.486, ha sido establecido en el contexto de una retribución pecuniaria a los funcionarios públicos, como se infiere de la historia fidedigna del establecimiento de la ley -Segundo Informe Constitucional; Senado, Informe de la Comisión de Hacienda-, cuyo monto, por lo demás, se determina precisamente según las remuneraciones brutas definidas en el artículo 19 del mismo texto legal, circunstancias del todo ajenas a las sumas que perciben los servidores por los cuales se consulta, por concepto de honorarios por los servicios prestados. Por consiguiente, resulta improcedente pagar al recurrente el bono especial no imponible establecido en el artículo 32 de la ley N° 20.486, atendido que, por una parte, no ha sido previsto expresamente en el contrato, sin que pueda entenderse que se encuentre comprendido dentro de los términos genéricos de la letra c), de la cláusula duodécima del respectivo contrato a honorarios, a que se ha hecho mención y, por otra, dicho bono no dice relación con la retribución de servicios a honorarios. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República