Dictamen N° 31848/2014

N° 31.848 Fecha: 07-V-2014 Don Asterio Andrade Gallardo, en representación de la Fundación Esperanza, reclama en contra de la Dirección Ejecutiva Proempleo de la Subsecretaría del Trabajo por el cobro de la garantía de fiel cumplimiento del convenio suscrito entre ambas partes para la ejecución del proyecto “Programa de Apoyo a la Empleabilidad de Egresados del Liceo Industrial Armando Quezada de la comuna de Punta Arenas”, pues no fue notificado de dicha decisión por la autoridad, y porque, a su juicio, tal medida resulta desproporcionada frente a las faltas que se le atribuyen, considerando que la realización de las acciones finalizó con la aprobación de todos sus informes técnicos y financieros. Requerida al efecto, la aludida Subsecretaría expone que el programa de que se trata tiene por propósito “incrementar y fortalecer las competencias de empleabilidad de las personas beneficiarias, todas pertenecientes al Programa Chile Solidario, a través de capacitación (en competencias de empleabilidad y oficio), y su posterior inserción en un puesto de trabajo dependiente”. Advierte que, en ese contexto, el informe final del mencionado acuerdo de voluntades fue aprobado con reparos, por cuanto la entidad ejecutora no dio cumplimiento a la meta de inserción laboral comprometida, lo que justificó el cobro de la garantía, añadiendo que de ello se dio previamente aviso al interesado para que formulara sus descargos. Al respecto, según estipula la cláusula tercera del convenio a que se refiere la consulta -aprobado por la resolución exenta N° 1.892, de 2012, de la Subsecretaría del Trabajo-, la Fundación Esperanza se obligó al desarrollo de las acciones “en los términos y condiciones que se establecen en su Proyecto y las Bases” -sancionadas por la resolución exenta N° 1.484, de igual año y origen. Acorde con el punto III de las bases técnicas, estas consideraron la realización de una etapa de capacitación y otra de colocación laboral, precisando, en su letra e), que la meta para esta última “en ningún caso puede ser inferior al 50% del total de beneficiarios contemplados en la propuesta”, los que ascienden a 40 personas, conforme lo indica la cláusula tercera del citado pacto. Por su parte, para la suscripción de la convención, el punto XIII del aludido pliego de condiciones exigió que el adjudicatario acompañara una boleta bancaria o póliza de garantía, en las condiciones que allí se señalan, la cual “caucionará el fiel cumplimiento de las obligaciones contraídas”. A su vez, el numeral 5.4 de las bases técnicas -reiterado en la cláusula décima del mencionado acuerdo de voluntades-, estableció que si el adjudicado no subsanaba las observaciones que la Subsecretaría formulara a los informes técnicos y financieros, aquel debía “garantizar la restitución al final de la ejecución de los recursos involucrados de los ítems objetados y el saldo no ejecutado”, dentro del plazo indicado. Agregaba, que en caso de no ocurrir así “la Subsecretaría del Trabajo hará efectiva la Garantía de Fiel Cumplimiento del convenio, sin perjuicio de cobrar una multa y de poner término anticipado al convenio suscrito”. Ahora bien, de los antecedentes tenidos a la vista consta que mediante la carta N° 351, de 29 de julio de 2013, la Dirección Ejecutiva Proempleo de la Subsecretaría del Trabajo aprobó con reparos el informe final del convenio, los que “dicen relación con el no cumplimiento de la meta de inserción laboral logrado por el ejecutor”. En la pauta de evaluación adjunta explica que 36 personas finalizaron la etapa de capacitación y que el ejecutor logró la inserción laboral de 9 de ellas -aunque solo una lo hizo en el correspondiente rubro-, lo que representa el cumplimiento de un 2,8% de la respectiva meta. Luego, por el oficio N° 1163-3, de 7 de agosto de 2013, la aludida Dirección Ejecutiva informó a la Fundación Esperanza que ejecutaría la póliza de seguro tomada al efecto, motivada en la antedicha situación, otorgándole tres días hábiles para formular sus descargos, lo que esta cumplió mediante el ordinario N° 47, de 9 del mismo mes y año, antes que la señalada autoridad requiriera el cobro del respectivo documento. A continuación, la entidad ejecutora remitió a la Dirección Ejecutiva Proempleo los ordinarios N°s. 50, 51 y 67, de 28 de agosto, 16 de septiembre y 14 de octubre, respectivamente, todos de 2013, en los que solicitó reconsiderar la medida en cuestión. Ellos fueron atendidos por medio de los oficios N°s. 1399-3, 1493-3 y 1711-3, de 16 de septiembre, 8 de octubre y 12 de noviembre, de igual año, desestimando dicha pretensión. Según puede advertirse, las bases y el convenio del concurso de que se trata han regulado la garantía de fiel cumplimiento, contemplando que su ejecución procede cuando se han incumplido las obligaciones pactadas, dentro de las cuales se encuentra la de realizar las actividades relativas a la inserción laboral de los beneficiarios, y de cumplir la meta asociada, debiendo tener en cuenta que acorde con lo manifestado por esta Entidad de Control en los dictámenes N°s. 65.248, de 2011 y 8.297, de 2012, constituye un deber de la autoridad efectuar el cobro de los documentos respectivos en aquellos casos en que la contraparte transgreda los instrumentos normativos que regulan el desarrollo de un acuerdo de voluntades. De conformidad con lo anterior, y atendido el incumplimiento de la meta de colocación laboral respecto del cual se adoptó la medida administrativa cuestionada, no se advierte irregularidad en el cobro de la póliza de seguro que llevó a efecto la Subsecretaría del Trabajo, ni en el procedimiento seguido por dicha entidad para ese efecto. Con todo, es necesario tener presente que tal como lo han manifestado los últimos dictámenes citados, junto con el N° 26.632, de 1997, la garantía en cuestión está concebida como un documento representativo de dinero que habilita para percibir directamente la cantidad expresada y su naturaleza jurídica corresponde a una caución, ya que su finalidad es asegurar el cumplimiento de la obligación a la que accede. En mérito de lo anterior, la Subsecretaría del Trabajo debe retener solo el valor proporcional al incumplimiento que motiva el cobro de la póliza y restituir el saldo, debiendo precisarse, en todo caso, que conforme lo ha señalado este Órgano de Control en los ya aludidos dictámenes N°s. 65.248, de 2011 y 8.297, de 2012, y en el N° 13.354, de este último año, corresponde a los Tribunales de Justicia pronunciarse sobre las controversias que puedan originarse entre las partes relacionadas con los montos de los perjuicios que se hayan ocasionado. Transcríbase al interesado y a la Contraloría Regional de Magallanes y Antártica Chilena. Saluda atentamente a Ud., Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República