Dictamen N° 34957/2009

N ° 34.957 Fecha: 02-VII-2009 Se ha dirigido a esta Contraloría General el antiguo Instituto de Normalización Previsional, para solicitar nuevamente la reconsideración del dictamen N° 12.511, de 2008, en cuanto a las rentas que deben considerarse para el cálculo de las pensiones de los receptores judiciales en el régimen previsional de la ex Caja Nacional de Empleados Públicos y Periodistas. La referida institución previsional da por reproducidas sus anteriores observaciones que, a su juicio, no habrían sido suficientemente atendidas por esta Entidad Fiscalizadora e insiste en otras que ya fueron objeto de análisis, agregando que, en su opinión, “no parece razonable alterar, menos aun de modo tan radical” la tradicional doctrina sobre la forma de cálculo de las jubilaciones de los receptores judiciales, “en los momentos en que dicha legislación excepcional y pretérita está próxima a extinguirse y no se aplica a la inmensa generalidad de los ciudadanos”. Agrega también que este cambio de criterio tiene “un grave impacto, aun cuando no numérico o de costos, por el momento….sí en cuanto a seriedad y coherencia”. Considera, por otra parte, que los beneficios que pretenden los receptores carecen de respaldo efectivo porque sus cotizaciones no habrían sido enteradas en ese Servicio ni en sus predecesores. Por su parte, doña Iris Vergara Muñoz, doña María Ester Vásquez Bosques, y los señores Waldo Montecinos Espinosa y Juan Gastón Salinas, han solicitado la revisión de sus respectivas situaciones previsionales, a la luz de la indicada jurisprudencia. Al respecto, es dable hacer presente, en primer término, que mediante el pronunciamiento impugnado, ratificado por el oficio N° 1.269, de 2009, esta Entidad de Control resolvió que para los efectos previsionales de los receptores judiciales deben considerarse todas las remuneraciones fijas y permanentes o imponibles asignadas a los Secretarios de los Juzgados del lugar donde ejercen sus funciones. En este sentido, debe advertirse que las opiniones que pueda merecer al Instituto recurrente el cambio de criterio jurisprudencial que requiere, por sí solas no resultan suficientes para modificarlo, toda vez que éste persigue justamente alterar, con una nueva ponderación de antecedentes y fundamentos jurídicos, una situación que se ha alargado en el tiempo y que ha motivado permanentes reclamos de los afectados. Asimismo, el hecho de que las cotizaciones de que se trata hayan sido o no efectivamente enteradas carece de relevancia para resolver respecto del tema, toda vez que ello sólo demuestra la falta de actividad del organismo a quien la ley ha entregado la obligación del cobro de los aportes de sus imponentes, sin que esa inercia constituya una razón para no otorgar el beneficio, cualquiera sea su forma de cálculo. Precisado lo anterior, es necesario recordar, ahora, que el artículo 5° de la ley N° 5.931 -cuerpo de normas que incorporó a los receptores judiciales al régimen de la ex Caja Nacional de Empleados Públicos y Periodistas-, dispone que para los efectos de determinar los beneficios y obligaciones que tengan los receptores judiciales, en conformidad al D.F.L. N° 1.340 bis, de 1930, se considera como renta de esos funcionarios auxiliares de la Administración de Justicia "una equivalente al sueldo de Secretario de Juzgado" de Letras del departamento en que ejercen sus funciones. Siendo ello así, es posible dar por establecido que al fijarse por la ley una renta equivalente al sueldo de un secretario de Tribunal, se ha producido una asimilación del receptor a dicho funcionario, que obliga a que se apliquen a su respecto tanto las normas de cotizaciones que debía integrar el Fisco en su favor como las relativas a obtención de beneficios jubilatorios. Ahora bien, la asimilación de los receptores judiciales al Secretario del Juzgado respectivo tuvo la finalidad de permitir contar con una renta cierta para calcular las pensiones de estos Auxiliares de la Administración de Justicia, toda vez que ellos contaban con ingresos provenientes de aranceles cobrados por sus actuaciones, y no con sumas fijas mensuales, debiendo tenerse presente, además, que no son funcionarios públicos y, por esa razón fue necesaria una ley para acogerlos al régimen previsional aplicable a éstos. En este punto, debe anotarse que de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española, el vocablo “asimilar” tiene una primera acepción de asemejar, comparar y una segunda de conceder a los individuos de una carrera o profesión derechos u honores iguales a los que tienen los individuos de otra. El significado de asimilar, por lo tanto, es buscar o tener un similar con quien compararse y recibir, eventualmente, el mismo tratamiento de aquél, no siendo relevante, para los efectos que interesan, si este trato no se ha otorgado al asimilado durante largo tiempo, pues esa no constituye una razón suficiente para negarle definitivamente lo que le corresponde. Si se mantuvo una interpretación restrictiva derivada de que el propio Secretario tenía una renta que no era imponible en su totalidad, dicha argumentación no justifica seguir manteniendo una diferencia que desmedra al asimilado. En este orden de ideas, es dable indicar que, a la fecha de la dictación de la ley N° 5.931, 28 de septiembre de 1936, se estableció que sería de cargo fiscal la parte de los beneficios que correspondiere por los años servidos por los receptores con anterioridad a la fecha de creación de la antigua Caja Nacional de Empleados Públicos y Periodistas, así como también la obligación futura de consultar anualmente en la Ley de Presupuestos una suma determinada para solventar las imposiciones que correspondían al aporte de estos imponentes y las de cargo del Estado. Esta última obligación era igualmente aplicable a todos los imponentes funcionarios públicos, ya que el Fisco debía cotizar el 4% de los sueldos de sus servidores por disponerlo así el D.F.L. N° 1.340 bis, de 1930, Orgánico de esa Caja. El artículo 60 de ese texto establece que debe considerarse como renta imponible el total de las remuneraciones de que gozan las personas afectas a dicho régimen previsional, siempre que tengan carácter de fijas y permanentes. A la sazón, pues, en el caso de los receptores que no contaban con remuneraciones fijas, debía contabilizarse el total de remuneraciones del secretario del Tribunal del lugar en que se desempeñaban, como quiera que por disposición del artículo 5° de la referida ley N° 5.931, se debía considerar como renta de los receptores una equivalente al sueldo del secretario del Juzgado de Letras respectivo. Con posterioridad, al modificarse la ley en comento por la ley N° 6.245, en 1938, se hicieron aplicable a los receptores judiciales las disposiciones sobre jubilación contenidas en los Títulos IV, VI y XI del Estatuto Administrativo de la época, contenido en el D.F.L. N° 3.740, de 1930. En este texto legal, artículo 81, (Título XI), se dispone que la pensión se determina sobre la base del promedio anual de los sueldos percibidos durante los últimos tres años, entendiéndose, por expresa mención a ellos, que los trienios formaban parte del sueldo para efectos de ese artículo. Se establece también, en su artículo 83, que el monto de la jubilación no puede exceder del sueldo íntegro de que disfrute el empleado. Cabe observar, en forma referencial y aunque las normas del Estatuto Administrativo no se aplicaban a los receptores judiciales sino en las partes referentes a las jubilaciones de los Títulos antes citados, que en el artículo 66 (Título X) del mismo Estatuto se estableció para los funcionarios públicos un sueldo de acuerdo al grado servido, que se entendía compuesto de sueldo base y la asignación de casa, en porcentajes de 85% y 15%, respectivamente. Es aquí donde aparece el concepto de sueldo base para los funcionarios públicos que, a esa data, era prácticamente sinónimo de sueldo íntegro, puesto que se excluía sólo un 15% por asignación de casa, rubro, este último, que era igualmente no imponible, por disposición del aludido D.F.L. N° 1.340 bis. Con posterioridad, en 1945, se aprobó el Estatuto Orgánico de los Funcionarios de la Administración Civil del Estado, mediante la ley N° 8.282, haciéndose aplicable a los receptores y a los Secretarios de Tribunal varias disposiciones, tanto relativas a jubilaciones como a otros beneficios. Se define, en su artículo 2°, el sueldo, expresándose que el concepto de remuneración es comprensivo de sueldo y otras retribuciones pecuniarias; sin embargo, dicho artículo no fue aplicable a los empleados del Poder Judicial o a los receptores judiciales. De lo expuesto, cabe concluir que no puede sino darse por establecido que la situación de los receptores debía ser equivalente a la de Secretario de Tribunal. Por consiguiente, en la medida que dicha situación fue evolucionando y se hicieron aplicables a estos servidores sucesivas normas estatutarias u otras disposiciones legales que conformaron su derecho a pensionarse con rentas imponibles superiores al sueldo base, también debió evolucionar la situación de los asimilados. En este orden de ideas, es dable mencionar que la jurisprudencia de este Ente Fiscalizador, entre otros, en el dictamen N° 33.783, de 1981, rechazó considerar, en el caso de los receptores, para efectos jubilatorios, la asignación judicial sobre la base de que tal asignación no es imponible ni aun para los propios empleados con sueldo fiscal del Poder Judicial, no pudiendo por ende, serles computada en su pensión, como tampoco para el cálculo del desahucio. Esto refuerza la idea de que en la medida que pudo cambiar la situación del Secretario del Tribunal, debió también cambiar la del receptor, que era su asimilado. Cabe hacer presente que la jurisprudencia administrativa, al mantener un criterio restrictivo en esta materia, tuvo en consideración el hecho de que el artículo 10 de la ley N° 15.632, modificado posteriormente por la ley N° 16.437, otorgó a los receptores judiciales una asignación de feriado equivalente a un sueldo base mensual del Secretario del Tribunal. Asimismo, se indica en los dictámenes que concluyeron que la situación impositiva de los receptores judiciales no estaba regida por la ley N° 18.675, que amplió la imponibilidad de rentas, por no encontrarse afectos a alguno de los sistemas de remuneraciones señalados en ese precepto, ni comprendidos entre los trabajadores a que se refiere el D.L. N° 3.501, de 1980. Ahora bien, en cuanto al primer punto, debe tenerse en cuenta que para compensar el pago de la referida asignación de vacaciones, en el artículo 11 de la ley antedicha N° 15.632, se establecía un impuesto sobre las actuaciones de los receptores, de cargo de los mismos beneficiarios, lo que explica que se haya fijado un monto mínimo, pues era necesario financiarla a través del gravamen correspondiente. De ello se infiere que esa norma no tuvo el alcance de reforzar lo que la ley N° 5.931 dispuso, sino que su propósito fue considerar para este efecto una renta menor, porque la renta ficta asignada para fines jubilatorios era superior y su financiamiento habría sido más oneroso. En cuanto a la jurisprudencia que se ha citado en relación con la ley N° 18.675, puede observarse que para determinar la situación de la renta de los receptores judiciales se debían analizar sus estipendios de acuerdo con la remuneración del Secretario de Tribunal, a quien el receptor está asimilado toda vez que, por su especial naturaleza, éste debió ser incorporado a la previsión con una renta ficta, que es la que se ha señalado. Obviamente que el receptor nunca tendrá cabida en una norma referida a trabajadores dependientes y su situación debe ser examinada en concordancia con la voluntad del legislador de entregarle una situación determinada, que se precisó legalmente en la forma antes expuesta. Pues bien, como complemento de lo anotado, y atendidas las inquietudes planteadas por el Instituto recurrente, en cuanto al marco de aplicación del pronunciamiento cuya reconsideración ha solicitado, se ha estimado necesario precisar el alcance de lo resuelto por este Organismo Contralor. Al efecto, cabe señalar que, de acuerdo con lo resuelto invariablemente por este Organismo de Control, entre otros, en oficios N°s. 35.581, de 2005, 53.861 y 54.185, ambos de 2006 y 9.561, de 2008, un dictamen que contiene un cambio de jurisprudencia, rige sólo para el futuro sin afectar los actos realizados en el tiempo intermedio, con arreglo al principio de seguridad jurídica. Por consiguiente, como ocurre en la especie, el dictamen N° 12.511, de 2008, ha significado un cambio de jurisprudencia en materia de jubilación de receptores judiciales, razón por la cual sus efectos sólo rigen para el futuro y no pueden aplicarse respecto de beneficios concedidos bajo la vigencia de la doctrina anterior, lo que no obsta para que se aplique, en lo que sea procedente, a la concesión de aquellos beneficios que al 19 de marzo de 2008, fecha de su vigencia, se encontraban pendientes de resolución ante el organismo encargado de su otorgamiento. De este modo, atendido que el dictamen en análisis rige solamente para el futuro, es útil señalar que las personas que ya tienen consolidada una situación jurídica de pensionado, por haberse finiquitado su respectivo trámite jubilatorio, no se verán afectadas en modo alguno por sus conclusiones. Para mayor precisión, se deja constancia expresa de que solamente quedarán afectas a la nueva interpretación las personas cuyas rentas computables para pensión deban comprender períodos que abarquen desde la fecha de vigencia del dictamen, 19 de marzo de 2008, en adelante, dejándose sin efecto los alcances efectuados a pensiones en trámite que hayan podido alterar situaciones anteriores a dicha data, como el contenido en el oficio N° 25.798, de 2008. Por último, esta Contraloría General deja constancia de que se han agregado, en esta oportunidad, las presentaciones de varios receptores judiciales con trámites pendientes o por iniciar, que se devuelven adjuntas, por lo cual el Instituto de Previsión Social deberá proceder a finiquitar los trámites pendientes a la brevedad posible, en concordancia con lo resuelto y, en su caso, denegar u otorgar de inmediato a los recurrentes los beneficios que correspondan, si se cumplieren, además, la totalidad de los demás requisitos que los hacen procedentes. En mérito de lo expresado y con las precisiones anotadas previamente, se desestima la solicitud de reconsideración en análisis, confirmándose, en consecuencia, el dictamen N° 12.511, de 2008, de esta Entidad de Control, en cuanto a considerar todas las remuneraciones fijas y permanentes, imponibles, de que gocen los Secretarios de los juzgados del lugar donde ejercen sus funciones, salvo aquellas de carácter personal propias de quien sirve tal cargo, para los efectos de determinar los derechos jubilatorios de los receptores judiciales. Se devuelve el expediente jubilatorio de la señora Iris Vergara Muñoz.