Dictamen N° 48877/2020

Nº E48877 Fecha: 04-XI-2020 La Cuarta Subcomisión de la Comisión Especial Mixta de Presupuestos del Senado, el Senador Rabindranath Quinteros Lara, los Diputados Gabriel Boric Font, Pedro Velásquez Seguel, Jaime Mulet Martínez y Esteban Velásquez Núñez y la Federación Nacional de Asociaciones de Funcionarios de los Gobiernos Regionales (FENAGORE), consultan sobre la legalidad del procedimiento de pago centralizado dispuesto por la Dirección de Presupuestos (DIPRES) en los oficios circulares N°s. 8 y 9, ambos de 2020, que encomiendan a la Tesorería General de la República (TGR) el pago de las facturas electrónicas de las instituciones públicas que indican. En particular, cuestionan su aplicación a los gobiernos regionales (GORES), dada su condición de entes descentralizados. En su opinión, dicho mecanismo implica que aquellos dejan de percibir los recursos que legalmente les corresponde administrar y que se podría comprometer la responsabilidad de los funcionarios regionales, ya que en su operatoria se ha incurrido en pagos duplicados y por montos improcedentes. Añaden, que ese sistema de pago se contrapone a la descentralización que establece el decreto ley N° 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado. Requerida su informe, la DIPRES señala que dicho procedimiento se funda en el uso eficiente de los recursos públicos, especialmente en el contexto financiero actual, y en el mandato contenido en las leyes N°s. 20.727, 21.131 y 21.192, las cuales establecen la facturación electrónica, disponen el pago a treinta días a los proveedores de bienes y servicios de la Administración y la realización del mismo mediante transferencia electrónica. Agrega, que dicho procedimiento comprende las facturas electrónicas que han sido devengadas por los servicios públicos y que se encuentran pendientes de pago en el Sistema de Información para la Gestión Financiera del Estado (SIGFE), sin que se genere efecto alguno en los fondos dispuestos en la ley de presupuestos, ni en la descentralización prevista en el citado decreto ley N° 1.263, ya que tales entes siguen siendo responsables de administrar y ejecutar su presupuesto. Finalmente, hace presente que no obstante el carácter descentralizado de los GORES, estos se encuentran sometidos a las normas de administración financiera del Estado. A su vez, se tuvo a la vista los informes de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo y de la TGR. Al respecto, por medio de los aludidos oficios N°s. 8 y 9, la DIPRES comunicó a los ministerios, sus servicios dependientes y, en general, a la mayoría de las instituciones públicas -incluidos los GORES-, la implementación del sistema de pago centralizado que efectuará la TGR a partir del 1 de mayo de 2020, de las facturas electrónicas que den cuenta de la compra de bienes y servicios de los referidos organismos y que estén disponibles para su pago en el SIGFE, lo que fue reiterado por el Ministerio de Hacienda en el numeral 14 de su oficio circular N° 15, de 2020. Precisado lo anterior, cabe señalar que el inciso segundo del artículo 13 de la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, dispone que los GORES gozarán de personalidad jurídica de derecho público, tendrán patrimonio propio y que la administración de sus finanzas se regirá por el citado decreto ley N° 1.263, y por las demás normas legales relativas a la administración financiera del Estado. Asimismo, los artículos 1° y 2° del mencionado decreto ley N° 1.263, establecen que el Sistema de Administración Financiera del Estado (SAFE) comprende, en general, a todos los servicios e instituciones de la administración centralizada y descentralizada, naturaleza esta última que poseen los GORES y a los cuales dicha preceptiva se les aplica, además, por disponerlo expresamente el artículo anteriormente citado. A continuación, en relación con el proceso de administración de fondos, su artículo 6° prevé que este consiste “en la obtención y manejo de los recursos financieros del Sector Público y de su posterior distribución y control, de acuerdo a las necesidades de las obligaciones públicas, determinadas en el presupuesto”. Agrega su inciso segundo, que “El sistema antes citado operará sobre la base de recaudaciones y de asignaciones globales de recursos, las que se efectuarán a través de la Cuenta Única Fiscal”, formada por la cuenta principal y las subsidiarias. Su inciso tercero -modificado recientemente por el artículo sexto de la ley N° 21.225, publicada en el Diario Oficial el 2 de abril de 2020-, señala que “La cuenta principal se destinará al ingreso de las recaudaciones y al egreso de los giros globales. Estos últimos deberán depositarse en las cuentas que correspondan. Todas las recaudaciones deberán ser transferidas a la cuenta principal de la Cuenta Única Fiscal, según lo instruya el Ministro de Hacienda”. Su artículo 8° indica que la administración financiera deberá tender a la descentralización administrativa y regional. Añade su artículo 15, que la DIPRES es el organismo técnico encargado de proponer la asignación de los recursos financieros del Estado y que, entre otras funciones, le compete regular y supervisar la ejecución del gasto público. En tanto, su artículo 22 prescribe que aquella Dirección “confeccionará programas de gastos, denominados Programas de Caja, donde fijará el nivel y prioridad de los mismos”. Su artículo 23 prevé que en conformidad al citado programa se pondrán fondos a disposición de cada servicio por cuotas periódicas, autorizadas mediante el Programa de Caja mensual. Añade que “los servicios podrán efectuar giros globales con cargo a las sumas autorizadas en el Programa de Caja mensual.” A su turno, su artículo 30, inciso segundo, indica que corresponderá a la TGR proveer los fondos para efectuar los pagos de las obligaciones del sector público, de acuerdo con las autorizaciones contenidas en la Ley de Presupuestos. Agrega su artículo 32, que todos los ingresos del sector público, salvo aquellos expresamente exceptuados por ley, deben depositarse en la Cuenta Única Fiscal. Para tales fines, “la citada cuenta corriente se subdividirá en cuenta principal”, mantenida por la TGR, y “en cuentas subsidiarias, destinadas a los distintos Servicios”. Por último, conforme a los artículos 6° del decreto con fuerza de ley N° 7.912, de 1927, del Ministerio del Interior, que organiza las Secretarias de Estado, y 1° del decreto N° 4.727, de 1957, del Ministerio de Hacienda, que contiene el Reglamento Orgánico de su Secretaría y Administración General, a dicho ministerio le corresponde la dirección de la política financiera del Estado y la recaudación de las rentas públicas y su administración, encontrándose especialmente facultado para dictar normas o instrucciones relativas a esta última materia. Como puede advertirse, el Ministerio de Hacienda cuenta con facultades para impartir instrucciones respecto del conjunto de procesos administrativos, los que, entre otros, comprenden la ejecución del gasto público, permitiendo así que los fondos estatales sean destinados a la concreción de los objetivos del Estado (aplica dictamen N° E16.633, de 2020, de este origen). A su vez, a la DIPRES, como órgano integrante del Ministerio de Hacienda, le compete regular y supervisar la ejecución del gasto público, fase del ciclo presupuestario que incluye la etapa de pago de las obligaciones de los servicios públicos, así como también confeccionar el Programa de Caja de los órganos de ese sector. Asimismo, de la reseñada preceptiva se advierte que el manejo de fondos del SAFE, presenta tres instancias principales: su recaudación por parte de la TGR, su distribución y giro a los servicios públicos de acuerdo al Programa de Caja mensual definido por la DIPRES, y finalmente, el pago de las obligaciones de los organismos públicos. De igual modo, se aprecia que el SAFE ha funcionado hasta la fecha con el manejo descentralizado de la caja fiscal, mediante el cual la DIPRES autoriza la entrega de fondos a las entidades del sector público y éstas últimas pagan sus obligaciones devengadas con cargo a las cuentas subsidiarias. Sin perjuicio de lo expuesto, conforme a las facultades antes citadas que competen a la DIPRES y al Ministerio de Hacienda, no se advierte impedimento en que se establezca un sistema de pago centralizado de las obligaciones de las entidades públicas, con la finalidad de efectuar un mayor control y hacer más eficiente la ejecución del presupuesto de la Nación, así como solucionar con mayor oportunidad los compromisos asumidos con los proveedores del Estado. Lo anterior se ajusta, además, a los principios de eficiencia, eficacia y coordinación, previstos en los artículos 3° y 5° de la ley N° 18.575, y de celeridad y de economía procedimental contemplados en los artículos 7° y 9° de la ley N° 19.880, que deben imperar en el manejo y ejecución de los recursos públicos. Asimismo, es del caso añadir que la referida modalidad se ve reafirmada con la reciente modificación efectuada al artículo 6º del citado decreto ley Nº 1.263, que establece que la TGR debe depositar los recursos recaudados en las “cuentas que correspondan”, lo que implica que tales fondos pueden ser enterados en las cuentas subsidiarias que administran los servicios públicos -para que éstos paguen a sus acreedores- o directamente en las cuentas de estos últimos, sin que exista inconveniente en que el sistema de pago centralizado opere paralelamente con el mencionado sistema descentralizado. Por otra parte, cabe señalar que la circunstancia de que el pago de las facturas a los acreedores de los órganos y servicios públicos lo efectúe directamente la TGR y no aquellos, no altera el monto de los recursos que la ley de presupuestos les ha asignado, ni implica una intromisión en la potestad de decidir las transacciones que dan lugar a su ejecución, por lo que desde ese punto de vista no se ve afectada la descentralización administrativa y regional a que se alude en el artículo 8º del indicado decreto ley Nº 1.263. Por la misma razón, procede desestimar las alegaciones planteadas en relación a los GORES, teniendo presente que su naturaleza de organismos descentralizados no se ve alterada por el referido sistema, ya que en aquellos sigue recayendo la función de decidir los proyectos y acciones en que invertirán su presupuesto, debiendo agregarse que conforme al aludido artículo 13 de la ley N° 19.175, se rigen por las normas del SAFE, encontrándose sujetos a las instrucciones de la especie. Acorde con lo expuesto, cabe concluir que las citadas circulares N°s. 8 y 9, de la DIPRES y 15, N° 14, del Ministerio de Hacienda, que establecen el sistema de pago directo de las facturas electrónicas adeudadas por las entidades públicas que indican, se encuentran ajustadas a la normativa vigente. Sin perjuicio de lo anterior, cabe señalar que el Ministerio de Hacienda deberá dictar una normativa complementaria que regule los diversos aspectos que comprende el mencionado sistema, estableciendo los roles y funciones que competen a la DIPRES, a la TGR y a los órganos y servicios públicos involucrados en el manejo de los respectivos fondos, incluyendo las distintas situaciones que el ordenamiento jurídico prevé, tales como, pagos que deben efectuarse en un plazo distinto a 30 días, anticipos y retenciones, entre otros. Asimismo, tal regulación deberá garantizar que el plazo de reclamo de una factura electrónica se compute desde la fecha de su recepción por la entidad compradora o beneficiaria del servicio, de acuerdo con lo precisado en el dictamen Nº 24.951, de 2019, de este origen. Ahora bien, respecto de los pagos duplicados y/o improcedentes a que alude la FENAGORE, corresponde que dichas circunstancias sean expuestas a la DIPRES, conforme al numeral 14 del citado oficio circular Nº 9 y que esta última adopte las medidas que correspondan, tendientes a subsanar las eventuales falencias del aludido sistema y a obtener las restituciones de los recursos que se hubieren pagado en exceso. Finalmente, en cuanto a las responsabilidades en que pudieren incurrir los funcionarios implicados en los procesos de pago, este Ente de Control se abstiene de emitir un pronunciamiento, por tratarse de una situación hipotética que, en la eventualidad de ocurrir, deberá ser objeto de la sustanciación de los procedimientos que correspondan. Saluda atentamente a Ud., JORGE BERMÚDEZ SOTO Contralor General de la República