Dictamen N° 61769/2010

N° 61.769 Fecha: 18-X-2010 La Contraloría Regional de la Araucanía ha remitido la reclamación de don Sergio Eduardo Sepúlveda Torres, quien comparece en representación de don Jesús Policarpo Quiñelén Millafil, sostenedor de la Escuela N° 75 Dollinco, de la comuna de Freire, impugnando la resolución exenta N° 8.504, de 2009, a través de la cual el Ministerio de Educación confirmó las sanciones que le fueron aplicadas con motivo de un proceso administrativo por infracción a la normativa sobre subvención del Estado a establecimientos educacionales. Al respecto, cabe señalar que las sanciones objetadas por el recurrente son las de revocación del reconocimiento oficial de dicho plantel a contar del año 2010 y de inhabilidad perpetua del sostenedor para mantener o participar de cualquier forma en la administración de establecimientos educacionales subvencionados. El recurrente desvirtúa -como se expondrá-, cada uno de los cargos formulados en el proceso. Requerido su informe, el Ministerio de Educación, junto con remitir el expediente del procedimiento de que se trata, precisó los fundamentos de hecho y de derecho que motivaron la aplicación de las sanciones, expresando además, que se dio cumplimiento a la normativa procedimental vigente. Pues bien, a modo preliminar, es útil mencionar que los procesos en estudio se encuentran regulados en el Párrafo 1°, del Título IV, denominado de las Infracciones y Sanciones, del decreto con fuerza de ley N° 2, de 1998, del Ministerio de Educación, sobre Subvención del Estado a Establecimientos Educacionales, y en el Título V, de las Infracciones y Sanciones, del decreto N° 8.144, de 1980, de la misma Secretaría de Estado aludida, Reglamento sobre Subvenciones a Establecimientos Particulares Gratuitos de Enseñanza. A su vez, corresponde hacer presente que el artículo 53, inciso final, del citado decreto con fuerza de ley, indica que a este Órgano Contralor le corresponde conocer de las reclamaciones que se deduzcan, dentro del plazo que indica, en contra de las resoluciones que se dicten por el Ministro de Educación y siempre que se trate de las sanciones que allí se señalan, que son las que en esta oportunidad se aplican. Precisado lo anterior, y según los términos de la reclamación interpuesta, corresponde analizar los cargos formulados por la autoridad y respecto de los cuales el recurrente fundamenta su reclamación. En cuanto al atraso reiterado en el pago de remuneraciones y de cotizaciones previsionales y de salud del personal, así como respecto de la maquinación dolosa destinada a obtener la subvención, cabe indicar que dichas imputaciones se fundan en las denuncias presentadas por las funcionarias del plantel Claudia Jofré Pardo e Irma Antilef Maliqueo, quienes señalaron que el sostenedor no les pagó las remuneraciones completas en los meses de marzo a julio, ni en septiembre, de 2007, falsificando sus firmas en las liquidaciones de sueldo respectivas. Asimismo, no dio cumplimiento a un convenio de pago respecto de las bonificaciones establecidas en las leyes N°s. 19.410 y 19.933. Sobre lo anterior, es necesario señalar, a pesar de que, por una parte, las liquidaciones de sueldo de las denunciantes acompañadas en esta oportunidad por el sostenedor -en las que se declara la suficiencia de lo pagado en los meses que se consignan- y, por otra, las declaraciones juradas de la señora Antilef Maliqueo -acompañadas en su oportunidad en el trámite de apelación ante el Ministerio de Educación y ahora ante esta Entidad Contralora y en las que, de igual forma, manifiesta su conformidad con las remuneraciones percibidas durante su relación laboral con el sostenedor-, permiten descartar la infracción grave de maquinación dolosa por falsificación, aquello no es óbice para sancionar al sostenedor por mantener deudas de carácter previsional del personal a su cargo. Lo anterior, ya que según las órdenes de pago mensuales de subvención que rolan a fojas 90, 91, 99, 100, 102 y 103 del proceso de subvención respectivo, en diversos meses de los años 2007 y 2008, el recurrente no cumplió sus obligaciones por ese concepto, lo que motivó retenciones del aporte, razón por la cual se estima que la infracción grave tipificada en el artículo 50, inciso tercero, letra f), del mencionado decreto con fuerza de ley N° 2, de 1998, se encuentra acreditada. Enseguida, en relación con la ausencia de docente sin designación de reemplazante, cabe aclarar que dicha situación se produjo entre los días 25 de septiembre y 16 de octubre de 2007, tal como se desprende de diversas piezas del proceso y del acta de fiscalización N° 0100965, rolante de fojas 14 a 18 del expediente principal. Al respecto, y en armonía con lo señalado en los dictámenes N°s. 28.226, de 2007; 24.094 y 37.325, ambos de 2010, de este Órgano Contralor, es necesario aclarar que corresponde aplicar, respecto de dicha infracción, las normas de prescripción de las faltas penales en el procedimiento de que se trata, por lo que la acción tendiente a la persecución del ilícito administrativo se extingue en el plazo de seis meses contado desde el día en que se hubiese cometido, debiendo declararse de oficio por la autoridad administrativa, tal como concluyeron los últimos dictámenes aludidos. Así, dado que la situación antedicha se produjo en el año 2007 y la notificación al interesado de la resolución exenta N° 899, de 2008, que ordenó instruir el procedimiento se efectuó con fecha 24 de julio de 2008, según consta a fojas 19 del expediente adjunto, cabe concluir que a esta última data la acción se encontraba prescrita, por lo que no podrá sancionarse al sostenedor por esta circunstancia. Luego, en relación con la asistencia a clases de primer año básico de alumnos en calidad de oyentes sin edad reglamentaria, es menester señalar que en el procedimiento sancionatorio no se acreditó que esa situación haya sido utilizada por el sostenedor para alterar la asistencia media del establecimiento, lo que ha sido ratificado por la propia autoridad en el considerando 3°, letra d), de la resolución impugnada, razón por la cual no se ha configurado la infracción grave tipificada en el artículo 50, inciso tercero, letra b), del mencionado decreto con fuerza de ley N° 2, de 1998. La misma conclusión debe aplicarse en relación con las imputaciones de mantener el registro de matrícula y libro de clases del establecimiento incompletos, ya que dichas situaciones no constituyen la infracción grave de maquinación dolosa destinada a obtener dicho aporte, lo anterior, dado que los artículos 12 y 14, del decreto N° 8.144, de 1980, no contemplan dichos registros como aquellos que deban presentarse a la autoridad para obtener la subvención, siendo sólo considerados para efectos de facilitar la labor de fiscalización, según se desprende del artículo 42, del reglamento aludido. Enseguida, en relación con la falta de autorización para impartir clases de religión de un docente del plantel, es preciso aclarar que si bien al momento de la fiscalización el profesional aún no contaba con la autorización, el recurrente adjuntó ante esta Entidad la resolución N° R/A-22/A-07, de 2008, de la Diócesis de Villarrica, documento que según el artículo 9° del decreto N° 924, de 1983, del Ministerio mencionado -y en el entendido de que concurren los demás requisitos que la normativa vigente exige-, lo habilitó para impartir esa formación durante un período de tiempo que comprende la fecha de fiscalización -17 de marzo de 2008, según acta de fiscalización N° 109357, rolante a fojas 107 y siguientes del expediente de apelación-, por lo que no se ha vulnerado el artículo 7°, letra h), del citado decreto N° 8.144. En relación con el mantenimiento del piso del establecimiento en mal estado, cabe señalar que los artículos 50, del decreto con fuerza de ley N° 2, de 1998, y 25, del reglamento antes mencionado, no contemplan dicha hipótesis como infracción grave que amerite la imposición de las medidas impugnadas, sino que el artículo 7°, letra f), de este último cuerpo normativo, establece este tipo de exigencias como requisito para impetrar la subvención, así, su incumplimiento sólo puede fundamentar una medida de suspensión o privación del aporte, según el caso. Finalmente, en lo relativo al reintegro de los montos que el Ministerio de Educación ordenara por concepto de las bonificaciones de las leyes N°s. 19.410 y 19.933, cabe indicar, de acuerdo a las liquidaciones de sueldo de doña Evelyn Ulloa Cárdenas -acompañadas en su oportunidad por el sostenedor ante el Ministerio de Educación y ahora ante esta Entidad Contralora- y a su finiquito laboral, documentos rolantes a fojas 98, 99 y 100 del expediente de apelación, que dicha Cartera de Estado no consideró en los cálculos de fojas 20 y 21 del proceso de subvención respectivo los pagos efectuados durante el año 2007 a dicha profesional por esos rubros, razón por la cual no se ha acreditado una infracción grave al sistema de subvenciones en los términos en que lo exige el inciso final del artículo 9°, de la referida ley N° 19.933, ni ha sido procedente ordenar el reintegro de dineros por parte del sostenedor por tal concepto. Del análisis expuesto, se infiere que la autoridad sólo se encuentra en condiciones de aplicar una sanción al recurrente en virtud de la infracción grave por atraso reiterado en el pago de cotizaciones previsionales, lo que, sumado a los antecedentes que figuran en el proceso, especialmente las liquidaciones de sueldo de las denunciantes y las declaraciones juradas aludidas, permite concluir que mantener las sanciones aplicadas no resulta acorde ni proporcional al mérito del proceso examinado. En consecuencia, el Ministerio de Educación deberá adoptar las medidas tendientes a dejar sin efecto las sanciones impuestas a través de su resolución exenta Nº 8.504, de 2009, y aplicar la que en derecho corresponda de acuerdo al mérito del proceso y a lo dispuesto en el presente oficio. En otro orden de consideraciones, es útil representar la inconveniencia de la dictación de la resolución exenta N° 139, de 2010, de la Secretaría Regional Ministerial de Educación de la Araucanía -que declaró ejecutoriada la resolución exenta N° 289, de 2009, del mismo origen, que aprobó y resolvió el proceso de que se trata-, toda vez que, según los artículos 3°, 51 y 57 de la ley N° 19.880 -sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los órganos de la Administración del Estado-, los actos administrativos son exigibles frente a sus destinatarios desde su entrada en vigencia, causan inmediata ejecutoriedad y, si fueren de contenido individual -como en la especie-, producen efectos jurídicos desde su notificación, encontrándose la autoridad administrativa autorizada, desde entonces, para disponer la ejecución de oficio del acto administrativo de que se trate, sin que, por regla general, la interposición de recursos administrativos suspenda su ejecución; lo anterior, en armonía con el criterio contenido en el dictamen N° 30.070, de 2008, de esta Contraloría General. En último término, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 18, de la ley precitada, que dispone que el procedimiento administrativo es “una sucesión de actos trámite vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto administrativo terminal”, cabe señalar que, en lo sucesivo, la foliación de las piezas de los expedientes relativos a la materia, deberá ser única y correlativa, evitando su duplicidad, como ha sucedido en la especie. Se remite adjunto expediente administrativo completo del proceso de subvención seguido en contra de la Escuela N° 75 Dollinco, de la comuna de Freire, acompañado en su oportunidad por esa autoridad. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República