Dictamen N° 6326/2019

N° 6.326 Fecha: 05-III-2019 La Subsecretaría de Redes Asistenciales solicita la reconsideración del criterio contenido en los dictámenes N os 56.463, de 2015, 72.948 y 73.051, de 2016, todos de este origen, estimando que sería improcedente aplicar las sanciones que contiene el artículo 12 de la ley N° 19.664 a un profesional funcionario que renuncie a la especialización que cursaba mediante una comisión de estudios en aquellos casos en que el tiempo previamente desempeñado en la Etapa de Destinación y Formación cubre la totalidad de su periodo asistencial obligatorio (PAO). Sobre el particular, el artículo 10 de la ley N° 19.664 señala que el ingreso a los programas de especialización de los profesionales funcionarios de la Etapa de Destinación y Formación, incorporados a ella a través del proceso de selección señalado en el artículo 8° de ese mismo texto legal, se dispondrá mediante comisiones de estudio. Su artículo 12 precisa que los profesionales funcionarios que “accedan” a programas de especialización tendrán la obligación de desempeñarse en los organismos a que pertenecen, a lo menos, por un tiempo similar al de duración de aquellos, agregando en su inciso segundo que el incumplimiento de ese deber importa el reembolso de los gastos originados con motivo de la ejecución de aquél y los derivados de dicha inobservancia, quedando impedidos, además, de reingresar a la Administración hasta por el período de seis años. Por su parte, el decreto N° 91, de 2001, del Ministerio de Salud, Reglamento sobre Acceso y Condiciones de Permanencia en Programas de Especialización de la ley N° 19.664, establecía, en su artículo 17, inciso primero -conforme a su tenor previo a las modificaciones que el decreto N° 6, de 2018, del mismo origen, introdujo a ese texto reglamentario-, que los profesionales funcionarios ingresados a través del proceso de selección a que se refiere el artículo 8° de la ley N° 19.664 y que “accedan” a programas de especialización, tendrán la obligación de desempeñarse en los organismos a que pertenecen por un tiempo similar al de la duración de los programas, añadiendo su inciso segundo que para estos efectos será útil el tiempo que el profesional hubiere permanecido en la Etapa de Destinación y Formación del respectivo Servicio con anterioridad al acceso al programa. Asimismo, su artículo 19 prescribía, por una parte, la obligación de garantizar esa obligación de desempeño posterior por los montos y en la forma que indica, añadiendo que el profesional será responsable de los perjuicios que el incumplimiento irrogare y quedará, además, impedido de ingresar a la Administración hasta por un lapso de seis años, sin establecer normas que regularan de manera especial el régimen de responsabilidad de quienes se incorporaban a un programa de especialización pudiendo imputar luego a su PAO el tiempo servido de manera previa a esos estudios. En mérito de ello y de lo resuelto, además, en el dictamen N° 11.120, de 2015, de esta procedencia, la jurisprudencia cuya reconsideración se solicita manifestó, por una parte, que el objeto del PAO es que el profesional retribuya el beneficio que se le otorgó desarrollando en el respectivo organismo las competencias que el programa de especialización le proporcionó, lo que solo puede satisfacerse si es aprobado y, por otra, que dado que dicha preceptiva no contempla la posibilidad de liberar de las aludidas sanciones a los comisionados de estudios que renuncien a sus programas de especialización, solo procede darles aplicación. Expuesto lo anterior, y en cuanto a lo requerido por esa Subsecretaría de Redes Asistenciales, es necesario hacer presente que mediante el citado decreto N° 6, de 2018, del Ministerio de Salud, se modificó el anotado cuerpo reglamentario, regulando de manera expresa y especial la materia sobre la que recae la solicitud. En efecto, y en lo que atañe al compromiso de desempeño obligatorio, se alteró el inciso primero del artículo 17 del citado reglamento sobre acceso y condiciones de permanencia en programas de especialización, precisando que la obligación de desempeño posterior solo la tienen quienes accedan “y cumplan” dichos programas, de manera que ese compromiso de PAO no lo tienen quienes no logren aprobar su especialización. De igual forma, conviene anotar que el inciso primero del artículo 19 del mencionado reglamento previene que con el fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de desempeño a que se refieren sus artículos precedentes, el profesional deberá constituir previamente, cuando corresponda, una garantía equivalente a los gastos originados con motivo de la ejecución del programa y aquellos derivados del incumplimiento, todo ello incrementado en un 50%. Su inciso segundo -modificado por el citado decreto N° 6, de 2018- establece que no obstante lo anterior, el profesional que luego de cumplir su programa de especialización incumpliere su obligación de desempeño, será además responsable de los perjuicios que el incumplimiento irrogare al Servicio o entidad afectada y quedará impedido de reingresar a la Administración del Estado hasta por un lapso de 6 años. Su nuevo inciso tercero señala que en el caso de los profesionales funcionarios que hubieren cumplido su obligación de desempeño en los organismos a que pertenecen en virtud de lo señalado en el inciso segundo del artículo 17, la garantía recién aludida deberá ser equivalente al costo de matrículas y aranceles del referido programa, incrementados en un 50%. Como puede apreciarse de las modificaciones reseñadas, a partir de ellas el reglamento de que se trata regula de manera específica la situación de quienes han podido cubrir con los lapsos de desempeño previos a la especialización, la totalidad del PAO que habrían debido cumplir, quedando limitada su responsabilidad a las consecuencias pecuniarias de su incumplimiento, sin perjuicio de la responsabilidad administrativa. De igual forma, conviene tener presente que el actual artículo 14, incisos primero y segundo, del referido decreto N° 91 establece, en lo pertinente, que el programa de formación podrá terminar anticipadamente por renuncia del profesional funcionario, debiendo éste reembolsar los gastos por matrículas y aranceles que haya efectuado el Servicio de Salud por el tiempo de permanencia en el respectivo programa. Añade que toda renuncia al programa de especialización deberá presentarse ante la Subsecretaría de Redes Asistenciales o la Dirección del Servicio de Salud, según corresponda. El inciso tercero previene que “El profesional funcionario que renuncie a su programa de especialización podrá volver a postular a un nuevo programa siempre que haya presentado su renuncia antes del inicio del tercer semestre de aquel”. Su inciso final dispone que “En el caso de renuncias al programa de especialización por situaciones de salud que afecten al profesional funcionario o a alguno de sus familiares que dependan de él que sean incompatibles con las actividades académicas de aquel, la Subsecretaría de Redes Asistenciales estará facultada para eximirlo de la obligación de reembolso a que alude el inciso primero y podrá volver a postular a un nuevo programa que ofrezca el Ministerio o los Servicios de Salud”. De esta forma se advierte que las modificaciones introducidas por el decreto N° 6, de 2018, del Ministerio de Salud, al Reglamento sobre Acceso y Condiciones de Permanencia en Programas de Especialización de la ley N° 19.664, han regulado de manera especial y diferente la obligación de desempeño posterior de quienes acceden a un programa de especialización, tratando de manera específica las consecuencias de la renuncia a dichos programas, distinguiendo para tal efecto entre las causales que fundan la dimisión y la oportunidad de ésta y, como ya se adelantó, limitando además la garantía pecuniaria que los beneficiados deben rendir en aquellos casos en que el periodo asistencial obligatorio ha quedado cubierto con el desempeño previo en la Etapa de Destinación y Formación. Por ello, a contar del 22 de agosto de 2018 -fecha de publicación de la citada modificación reglamentaria-, los criterios contenidos en la jurisprudencia cuya reconsideración se solicita deben entenderse superados con la nueva normativa antes reseñada, por lo que la renuncia a un programa de especialización no implica necesariamente que deban imponerse las sanciones aludidas en aquella. Además, debe considerarse que los comisionados de estudios cuyo PAO ha quedado cubierto con el desempeño previo al programa de especialización, solo quedan sujetos a la responsabilidad pecuniaria por el pago de matrícula y arancel del pertinente programa, incrementados en un 50%, de conformidad con el nuevo inciso segundo del artículo 17 del referido reglamento, sin perjuicio de la eventual responsabilidad administrativa que deberá ser establecida mediante el respectivo procedimiento disciplinario. En tal contexto, cumple con recordar que las normas de derecho público, categoría a la que pertenece el reglamento en asunto y sus modificaciones, rigen in actum, lo que significa que las mismas, desde su publicación, afectan a todas aquellas situaciones comprendidas en el ámbito de sus regulaciones, salvo que se prevea en ellas una fecha especial de vigencia o contenga disposiciones en contrario (aplica criterio contenido en el dictamen N° 91.257, de 2016, entre otros). Finalmente, en razón del cambio normativo experimentado en la situación analizada, corresponde complementar los mencionados dictámenes N os 56.463, de 2015, 72.948 y 73.051, de 2016, en los términos anotados. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República