Dictamen N° 15442/2015

N° 15.442 Fecha: 25-II-2015 Se ha dirigido a esta Contraloría General la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas de la Región del Bío-Bío manifestando que en distintas licitaciones públicas efectuadas por esa entidad para los años 2013-2014 se establecieron cantidades referenciales para las prestaciones médicas que en cada caso se contrataban, las que se completaron durante la primera anualidad señalada. Al respecto, consulta sobre la procedencia de emitir un acto administrativo que fije las prestaciones y valores para el año 2014 que corresponden a cada uno de los suscriptores de los convenios originados en esos procesos licitatorios y sobre la pertinencia de aumentar o disminuir, sin tope, las coberturas contratadas en cada caso. Requerido su parecer, la Dirección Nacional de ese servicio informó, en síntesis, que la modificación sin límite a que se refiere la presentación en comento implicaría alterar los términos de las licitaciones y de los contratos en una magnitud tal que atentaría contra los principios de la libre concurrencia de los oferentes y de estricta sujeción a las bases. Sobre el particular, se debe tener en cuenta que el inciso tercero del artículo 10 de la ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, prevé que “Los procedimientos de licitación se realizarán con estricta sujeción, de los participantes y de la entidad licitante, a las bases administrativas y técnicas que la regulen. Las bases serán siempre aprobadas previamente por la autoridad competente”. Luego, debe recordarse que la estricta sujeción a las bases constituye un principio rector que rige tanto el desarrollo del proceso licitatorio como la ejecución del correspondiente contrato y que dicho instrumento, en conjunto con la oferta del adjudicatario, integran el marco jurídico aplicable a los derechos y obligaciones de la Administración y del proveedor, a fin de respetar la legalidad y transparencia que deben primar en los contratos que celebren (aplica dictamen N° 65.769, de 2014, de este origen). Pues bien, el N° 1 de las bases administrativas de cada una de las licitaciones señaló, en lo que interesa, que atendidas las características del servicio a contratar, la cantidad de prestaciones a realizar era referencial, y que se entendía por una cobertura de este tipo a la cantidad de exámenes a realizar o alumnos a atender en forma anual. El N° 2 agregó que se adjuntaba un anexo con las coberturas, las que tenían el carácter de anuales y podían ser modificadas por la JUNAEB. Enseguida, en el acápite “Contrato y Órdenes de Compra” de los pliegos de condiciones de cada proceso concursal se indicó, en lo que importa, que los convenios -que fueron firmados en el año 2013-, tendrían vigencia hasta el 31 de diciembre de 2014, que serían informadas las coberturas para esta última anualidad y que los valores adjudicados serían ajustados considerando el valor del IPC acumulado en el año inmediatamente anterior al del reajuste. A su turno, en el acápite “Pago del Servicio o Prestación” de las bases se estableció que “En atención a que el número de prestaciones es referencial, el contrato señalará el valor unitario que tienen las prestaciones que se contratan, con la finalidad de realizar los pagos por el número efectivo de prestaciones o servicios entregados, y contra la recepción conforme de la prestación o servicio”. Además, de las correspondientes adjudicaciones aparece que estas fueron realizadas en todos los casos teniendo presente solo la cobertura referencial anual informada en los anexos a que aludía el N° 2 de las respectivas bases. Como puede advertirse, en las licitaciones en comento se contempló que los contratos tendrían una vigencia de dos años, que las coberturas informadas en los documentos que regularon esos procesos eran anuales, que las del periodo siguiente serían informadas por la autoridad y que para los efectos de los pagos se considerarían los precios unitarios ofrecidos, los que serían reajustados para el segundo año. En tales condiciones es menester manifestar, en primer término, que si bien en las contrataciones administrativas en estudio no se indicó el número de prestaciones a ejecutar durante el segundo año del contrato ni se establecieron parámetros objetivos para cuantificarlas, la cantidad referencial anual sí estaba prevista en los pliegos de condiciones, por lo que los oferentes tuvieron la posibilidad de prever que el número de estas iba a ser similar a las contempladas para el año 2013. Asimismo, considerando que los documentos que rigieron los procesos concursales señalaron que se emitiría un acto administrativo que fijaría las prestaciones y sus valores reajustados para el año 2014 respecto de cada uno de los convenios, lo que fue conocido por quienes participaron en ellos, ha procedido que la entidad recurrente, en concordancia con el principio de estricta sujeción a las bases, dictara ese acto administrativo. En todo caso, no existiendo otro elemento que permitiera adoptar una decisión diversa, la cantidad de coberturas ha debido ser similar a la del año anterior. Luego, en cuanto a la pertinencia de aumentar o disminuir, sin tope, las coberturas contratadas, cabe anotar que en el N° 4.1, de las bases técnicas de cada concurso se señaló, en concordancia con lo dispuesto en el N° 2 del pliego administrativo de condiciones, que las coberturas podían verse aumentadas o disminuidas en el año y variar de un año a otro producto de ajustes técnicos o presupuestarios, aprobados por actos administrativos totalmente tramitados. A su vez, el artículo 13, letras a) y e), de la ley N° 19.886 prevé, en lo que interesa, que los contratos administrativos que regula podrán modificarse por mutuo acuerdo y por las demás causales que se establezcan en las respectivas bases de la licitación. En este contexto, procede manifestar que la entidad recurrente pudo llevar a cabo las modificaciones a que alude en su consulta, siempre que las fundamentara en alguno de los ajustes que se mencionan en el precitado N° 4.1, según las necesidades del servicio y sin que dichos cambios implicaran modificar sustancialmente las condiciones en las cuales se efectuaron las contrataciones en estudio, pues lo contrario vulneraría el principio de estricta sujeción a las bases que debe inspirar todo proceso de licitación. Transcríbase a la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas y a la Contraloría Regional del Bío-Bío. Saluda atentamente a Ud., Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante