Dictamen N° 21791/2016

N° 21.791 Fecha: 22-III-2016 Se ha dirigido a esta Contraloría General el Superintendente de Valores y Seguros, en adelante e indistintamente SVS, haciendo diversas consultas relativas a la revisión de las rendiciones de cuentas de los fondos transferidos por ese organismo público a la Junta Nacional de Cuerpos de Bomberos, en lo sucesivo JNCB, y a los cuerpos de bomberos, correspondientes a la primera cuota de los caudales previstos con dicha finalidad en la ley N° 20.557, de Presupuestos del Sector Público del año 2012, así como de años anteriores. Además, solicita una aclaración de lo señalado acerca del particular en el oficio N° 933, de 2016, de este origen. Sobre la materia, es necesario manifestar que de conformidad con lo señalado en el capítulo II, numeral 1, del Informe Final N° 127, de 2014, de este origen, sobre Auditoría a las Rendiciones Efectuadas Desde la Junta Nacional de Cuerpos de Bomberos a la Superintendencia de Valores y Seguros, en el año 2012, las transferencias efectuadas por la SVS a la mencionada institución, antes de la entrada en vigencia de la ley N° 20.564, que establece la Ley Marco de los Bomberos de Chile, publicada en el Diario Oficial el 3 de febrero de 2012, y cuyas rendiciones de cuentas se encuentran pendientes, constituyen cuentas por cobrar que se encuentran en el patrimonio del citado organismo público. En consonancia con lo expresado, el citado oficio N° 933, de 2016, de este origen, precisó que corresponde a la SVS exigir los respectivos informes de gastos, conclusión que resulta coherente con lo preceptuado en el numeral 5.3 de la resolución N° 759, de 2003, de este origen, que Fija Normas de Procedimiento sobre Rendición de Cuentas, aplicable en la especie dada la época en que se efectuaron las respectivas transferencias, el cual encomienda a las unidades operativas otorgantes de los fondos traspasados a entidades del sector privado exigir las mencionadas rendiciones de cuentas, proceder a su revisión y mantener a disposición de esta Contraloría General los antecedentes respectivos. A su vez, cabe recordar que el dictamen N° 13.703, de 2012, de este origen, puntualizó que si bien el artículo 6°* transitorio de la citada ley N° 20.564 traspasa las atribuciones de la SVS a la Subsecretaría del Interior, el principio de irretroactividad de las leyes obliga a deducir que la SVS debe realizar las transferencias pendientes de la primera cuota de los fondos previstos para la JNCB en la aludida Ley de Presupuestos del Sector Público del año 2012, atendido que esta debía ser entregada en el mes de enero de 2012. Seguidamente, corresponde considerar que el artículo 7° de la aludida ley N° 20.564 establece que "La Junta y los Cuerpos de Bomberos deberán rendir cuenta a la Subsecretaría del Interior, o bien, según lo disponga el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, a nivel regional, ante las Intendencias y Gobernaciones que correspondan, de la inversión de los fondos que les sean aportados en virtud de lo dispuesto en la Ley de Presupuestos del Sector Público", normativa que resulta aplicable desde la entrada en vigor de ese texto legal. En este contexto, es dable aclarar que la Subsecretaría del Interior debe examinar las cuentas de los caudales transferidos a las instituciones de bomberos a partir de la vigencia de la ley N° 20.564; sin embargo, la revisión de aquellas correspondientes a la indicada primera cuota de 2012 debe ser efectuada por la SVS, puesto que se trata de montos que integraban el presupuesto de ese organismo, correspondiendo, por tanto, la aplicación a su respecto del enunciado numeral 5.3 de la resolución N° 759, de esta Contraloría General. Precisado lo anterior, se atenderán las consultas específicamente efectuadas por la entidad recurrente en el orden que sigue: 1. La SVS inquiere acerca de la procedencia de que la mencionada JNCB rinda con cargo a la asignación 24-01-003, Funcionamiento Junta Nacional y Organismos Dependientes, de la partida Apoyo a Cuerpos de Bomberos, el pago de dos consultorías contratadas con las personas que indica, una relativa a la implementación de un plan estratégico de comunicaciones para aquella entidad, y otra consistente en la evaluación económica de la construcción de centros de entrenamiento regionales. Al respecto, es necesario señalar, tal como lo indica el recurrente, que la glosa 05 de la respectiva partida presupuestaria, relativa al alcance de la citada asignación, previene que los mencionados fondos están destinados a cubrir las necesidades de funcionamiento de la JNCB y de los cuerpos de bomberos. Enseguida, cabe manifestar que la normativa legal ya citada no determina lo que debe entenderse por necesidades de funcionamiento, por lo que, conforme a las reglas de hermenéutica del Código Civil, se deberá atender al sentido natural y obvio del vocablo, fijado por el Diccionario de la Lengua Española (aplica dictamen N° 45.165, de 2015, de este origen), según el cual el verbo funcionar significa ejecutar las funciones que son propias y, además, ir, marchar o resultar bien. Siendo ello así, es menester que la SVS, en el ejercicio de sus atribuciones, determine si tales convenios tienden a la ejecución de los quehaceres propios o contribuyen con la buena marcha de la aludida Junta Nacional, realizando al efecto las verificaciones o diligencias que resulten necesarias (aplica dictamen N° 39.161, de 2009, de esta procedencia). 2. A continuación, la entidad recurrente consulta si es posible respaldar rendiciones de gastos efectuados por concepto de finiquitos de contratos de trabajo mediante fotocopia simple de tales instrumentos así como de facturas cuyos originales han sido extraviados por la JNCB. Sobre la materia, cabe precisar que el acápite 3 de la resolución N° 759, de 2003, ya mencionada, prescribe que dicha diligencia debe realizarse con los comprobantes de ingreso, egreso y traspaso, acompañados de la documentación auténtica en que se fundamentan, considerándose como tal solo los originales. Sin perjuicio de lo expresado, es dable indicar que, excepcionalmente, ante la imposibilidad de presentar la documentación auténtica de respaldo de los gastos debido a extravío de tal documentación, ocurrida por fuerza mayor o caso fortuito, es posible recurrir a otras pruebas que permitan constatar presuntivamente los egresos efectuados, siempre que, además, se acrediten los motivos que dieron lugar al aludido impedimento (aplica dictamen N° 85.675, de 2015, de esta Contraloría General). En consecuencia, y en atención a la excepcionalidad de la posibilidad antes anotada, los respaldos a que se refiere el recurrente serán útiles para acreditar la regularidad y pertinencia de las respectivas expensas en la medida que se acompañen los antecedentes que permitan acreditar la ocurrencia de las circunstancias antes consignadas. 3. Por otra parte, la SVS manifiesta que la JNCB ha rendido, a título de expensas de funcionamiento, gastos por concepto de bonos de colación y compras en farmacias efectuados por los empleados de la JNCB, cuyo importe es descontado mensualmente de las remuneraciones de aquellos. Acerca del particular, es necesario consignar que de lo expuesto por la SVS se advierte que las erogaciones por los conceptos recién descritos no constituyen gastos de la JNCB, por cuanto las sumas de que se trata son restituidas a dicha entidad por los respectivos trabajadores mediante las aludidas deducciones que con posterioridad se realicen a sus remuneraciones. Por lo tanto, resulta improcedente que los egresos antes aludidos sean rendidos como gastos por parte de la JNCB. 4. Seguidamente, el organismo recurrente inquiere acerca de la procedencia de que la JNCB incluya en la rendición asociada a la asignación 33-01-003, Adquisiciones y Compromisos en Moneda Nacional para Cuerpos de Bomberos, respaldos consistentes en facturas de importación extendidas en dólares y euros, que corresponden a la adquisición de material mayor y menor. Al respecto, es necesario manifestar que de conformidad con lo dispuesto en las glosas 01, letra b), 07 Y 08, de la aludida ley N° 20.557, de Presupuestos del Sector Público del año 2012, los haberes de las asignaciones 33-01-002, Importaciones y Compromisos en Moneda Extranjera para Cuerpos de Bomberos, y 33-01-003, Adquisiciones y Compromisos en Moneda Nacional para Cuerpos de Bomberos, debían ser distribuidos mediante resoluciones de la SVS a proposición fundada de la JNCB y entregados a esta última, la que, por su parte, los asignaba de acuerdo a los procedimientos que al efecto debió elaborar y mantener actualizados (aplica criterio contenido en dictamen N° 40.160, de 2011, de esta procedencia). Asimismo, cumple señalar que la referida glosa 08 de la asignación 33-01-003 de la citada Ley de Presupuestos del Sector Público del año 2012, N° 20.557, prescribía que "Los fondos para Adquisiciones y Compromisos en Moneda Nacional para Cuerpos de Bomberos están destinados a financiar la adquisición de material mayor o menor y al pago de obligaciones generadas por tales conceptos", de acuerdo al procedimiento que la JNCB fije al efecto. Como se advierte, las anotadas glosas 01, letra b), 07 Y 08, de la aludida ley N° 20.557 no requiere que las compras a que se refiere sean celebradas en moneda nacional, de lo que se sigue que si la JNCB ha pactado en moneda extranjera el precio de las adquisiciones del material previsto en la apuntada normativa, utilizando las tramitaciones a que ese ordenamiento se refiere, deberá respaldar la transacción y su pertinencia mediante las anotadas facturas de importación. Sin perjuicio de lo señalado, corresponde aplicar en la especie lo prescrito en el artículo 20 de la ley N° 18.010, que Establece Normas para las Operaciones de Crédito y otras Obligaciones de Dinero que Indica, conforme al cual las obligaciones expresadas en moneda extranjera serán solucionadas por su equivalente en moneda chilena según el tipo de cambio vendedor del día del pago, lo que debe ser certificado por un banco de la plaza, valor conforme al cual se efectuará la rebaja correspondiente (aplica dictamen N° 85.389, de 2015, de esta Contraloría General). 5. A continuación, la SVS consulta si procede que la JNCB rinda gastos en moneda extranjera por la compra de material mayor y menor presentando como respaldo de dichas transacciones, fotocopias de facturas y duplicados legalizados por el agente de aduanas que intervino en las gestiones de importación, en su calidad de ministro de fe. Sobre la materia, es dable reiterar lo establecido en el numeral 3 de la resolución N° 759, de 2003, de este origen, en cuanto solo se considera documentación auténtica la original. Enseguida, es necesario consignar que el inciso primero del artículo 195 del decreto con fuerza de ley N° 30, de 2005, del Ministerio de Hacienda, que Aprueba el Texto Refundido, Coordinado y Sistematizado del Decreto con Fuerza de Ley de Hacienda N° 213, de 1953, sobre Ordenanza de Aduanas, prescribe, en lo que interesa, que el agente de aduana es un profesional auxiliar de la función pública aduanera, cuya licencia lo habilita ante la Aduana para prestar servicios a terceros como gestor en el despacho de mercancías. El anotado inciso primero añade que "Estos despachadores tendrán el carácter de ministros de fe en cuanto a que la Aduana podrá tener por cierto que los datos que registren en las declaraciones que formulen en los documentos de despacho pertinentes, incluso si se trata de una liquidación de gravámenes aduaneros, guardan conformidad con los antecedentes que legalmente les deben servir de base". Además, el inciso cuarto del señalado artículo 195 dispone, en lo relevante, que "Se tendrán por auténticas, es decir, conforme con el valor de los documentos que se reproducen, las copias que los Agentes otorguen sobre cualquiera de las actuaciones que comprende el despacho en que han intervenido o de los documentos que se requieren para éste". Precisado lo anterior, cumple manifestar que el dictamen N° 27.190, de 1988, de esta procedencia, ha precisado que los agentes de aduanas están habilitados por la ley únicamente para actuar ante la Aduana, haciendo presente que la calidad de ministros de fe que les atribuye la normativa antes mencionada, les ha sido otorgada en relación con las gestiones que efectúen ante aquella repartición y con ocasión de las labores de despacho de los bienes en que intervienen, por lo que no procede estimar que la mencionada calidad pueda extenderse y por tanto, ser invocada, en gestiones que se realicen ante otras instituciones de la Administración del Estado En consecuencia y en consonancia con el predicamento antes señalado, las acreditaciones estampadas por los agentes de aduana en los duplicados o fotocopias por los que se consulta no constituyen a los respectivos documentos en auténticos, ni en copia autentificada de los mismos, en los términos exigidos en la anotada resolución N° 759, de manera que no permiten certificar la correcta inversión de los recursos transferidos a la JNCB en la rendición de cuentas. Lo anterior, es sin perjuicio de la posibilidad de invocar tales documentos en forma excepcional, como antecedentes que permitan constatar presuntivamente los egresos efectuados, siempre que, además, se acrediten los motivos que dieron lugar al impedimento de contar con documentación original, en los términos señalados en el punto 2 del presente documento, en relación con el extravío de documentos de respaldo. 6. La entidad recurrente consulta también si respecto de fondos transferidos antes del año 2012, es posible aceptar como respaldo de los gastos, copias o fotocopias, en algunos casos autorizadas ante notario, de certificados de aprobación emitidos por las intendencias o gobernaciones. Acerca de la materia, cabe señalar que el dictamen N° 40.160, de 2011, de este origen, precisó que la ley N° 20.481, de Presupuestos del Sector Público para el año 2011, al igual que las de años anteriores, en su partida 08-08-02, Apoyo a Cuerpos de Bomberos, contempla la glosa 01, letra a), sobre las rendiciones de cuentas, que establece, en lo que interesa, que los cuerpos de bomberos presentarán sus cuentas en forma anual a la intendencia regional o a la gobernación provincial que corresponda, para que proceda a su revisión y posterior aprobación o rechazo, debiendo remitirse copia de la misma a las antes señaladas Junta Nacional y Superintendencia. El pronunciamiento recién individualizado añade que la aprobación de las cuentas que deben efectuar las mencionadas intendencias regionales o gobernaciones provinciales no obsta al deber de fiscalización que corresponde a la SVS en su calidad de otorgante de los fondos respectivos, conforme a la citada resolución N° 759, y que, atendida su naturaleza, no puede delegar en otras personas u organismos, especialmente atendido el tenor del ya aludido punto 5.3. de aquella. Por lo tanto, no corresponde que la SVS rebaje las cuentas por rendir de los cuerpos de bomberos con el solo certificado emitido por las autoridades regionales y provinciales ya enunciadas, lo que es sin perjuicio de lo informado en el punto 2 del presente documento en relación con el extravío de documentos de respaldo. 7. Finalmente, la SVS expone que algunas intendencias regionales y gobernaciones provinciales no le han remitido los informes ya anotados, relativos a las rendiciones de cuentas realizadas por los cuerpos de bomberos, y otras le han informado que dichos documentos fueron puestos a disposición de la Subsecretaría del Interior y Seguridad Pública, por lo que consulta si, en tales casos, sería necesario que esa superintendencia requiera las rendiciones, efectúe solicitudes de reintegro y evalúe las acciones de cobro intentadas para recuperar los respectivos caudales. Al respecto, es necesario reiterar que la circunstancia de que las rendiciones de que se trata deban ser revisadas y aprobadas por las autoridades antes mencionadas no obsta al ejercicio de las atribuciones fiscalizadoras que competen a la SVS en su calidad de entidad otorgante de los fondos en examen, según se ha señalado en el numeral 6 de este documento. Luego, respecto a los documentos que fueron remitidos a la Subsecretaría del Interior y Seguridad Pública, corresponde que esta remita los documentos originales a la superintendencia, para que esta última analice y en su caso, rebaje de sus estados financieros los fondos pendientes por rendir de la primera cuota del año 2012; lo cual deberá cumplir en el término de 30 días hábiles debiendo informar a esta Contraloría General en el mismo plazo antes descrito, respecto de lo obrado. Transcríbase al señor Subsecretario del Interior del Ministerio del Interior y Seguridad Pública y, a la Unidad de Seguimiento de la División de Auditoría Administrativa de esta Entidad de Control. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República Dice: artículo 6° - Debe decir: artículo tercero Dice: 2005 - Debe decir: 2004