Dictamen N° 25563/2019

N° 25.563 Fecha: 26-IX-2019 Se han dirigido a esta Contraloría General las señoras Marisol Fernández Mena y Marcela Torres Acuña y los señores Christian Echeverría Torres y Rafael Matus Fuentes, todos funcionarios de la Corporación de Asistencia Judicial de la Región Metropolitana -en adelante, CAJ-, para reclamar que el texto refundido del reglamento interno de orden, higiene y seguridad, sancionado mediante la resolución exenta N° 1.684, de 2018, de dicha entidad pública, se trataría de un nuevo reglamento interno o una modificación del existente, que no habría dado cumplimiento a las medidas de publicidad previstas en el artículo 156 del Código del Trabajo, cuestión que, a su juicio, limita la posibilidad de impugnar dicho documento, por lo que piden que se corrija esa situación. En subsidio, solicitan un pronunciamiento acerca de la legalidad de los preceptos que indican del anotado reglamento interno, relativos a la jornada diaria de trabajo, al control de asistencia y puntualidad, los descuentos por atrasos en las remuneraciones, la limitación a la posibilidad de compensar el tiempo no trabajado durante la semana y, finalmente, reclaman en contra de la implementación del reloj control y registro dactilar en ese servicio. Por su parte, la Inspección Provincial del Trabajo de Santiago remitió a esta Entidad de Control una presentación que le fue dirigida en idénticos términos por los mismos recurrentes. Requerida de informe, la CAJ señaló, en síntesis, que el cuestionado instrumento no se trata de un nuevo reglamento interno de orden, higiene y seguridad o de una modificación del mismo, sino que corresponde a un simple texto refundido que reuniría todo el articulado del reglamento interno vigente y sus posteriores modificaciones, con el objeto de facilitar su revisión por parte de los funcionarios del servicio, el que, sin perjuicio de lo anterior, fue puesto a disposición de los trabajadores en la intranet del sitio web de esa corporación, a la que todos tienen acceso en su lugar de trabajo, a través de los equipos que ese servicio pone a su disposición, pudiendo imprimir ese documento sin costo para ellos. Añade, respecto de la petición subsidiaria, que los artículos impugnados se ajustarían a derecho, toda vez que es el estatuto laboral que los rige -Código del Trabajo- el que fija un número máximo de horas a trabajar semanal y diariamente, y otorga la posibilidad de controlar la asistencia de los trabajadores, sin que pueda quedar al arbitrio de los funcionarios el manejo de los horarios de entrada y salida de la jornada laboral, toda vez que la CAJ es un organismo público que debe dar cumplimiento al principio de continuidad del servicio público. Como cuestión previa, es del caso recordar, en armonía con lo resuelto en los dictámenes N os 33.307, de 2013 y 29.464, de 2018, de este origen, que corresponde a esta Entidad Fiscalizadora el control e interpretación de las normas legales que rigen a los servidores públicos regidos por el Código del Trabajo, tal como ocurre en la especie. Establecido lo anterior, cabe anotar que el inciso primero del artículo 153 del Código del Trabajo prescribe que “Las empresas, establecimientos, faenas o unidades económicas que ocupen normalmente diez o más trabajadores permanentes, contados todos los que presten servicios en las distintas fábricas o secciones, aunque estén situadas en localidades diferentes, estarán obligadas a confeccionar un reglamento interno de orden, higiene y seguridad que contenga las obligaciones y prohibiciones a que deben sujetarse los trabajadores, en relación con sus labores, permanencia y vida en las dependencias de la respectiva empresa o establecimiento”. Enseguida, su inciso cuarto dispone que cualquier trabajador o las organizaciones sindicales de la empresa respectiva podrán impugnar las disposiciones del reglamento interno que estimaren ilegales, mediante presentación efectuada ante la autoridad de salud o ante la Dirección del Trabajo, según corresponda. Luego, el artículo 156, inciso primero, de ese estatuto laboral, prevé que “Los reglamentos internos y sus modificaciones deberán ponerse en conocimiento de los trabajadores treinta días antes de la fecha en que comiencen a regir, y fijarse, a lo menos, en dos sitios visibles del lugar de las faenas con la misma anticipación. Deberá también entregarse una copia a los sindicatos y a los Comités Paritarios existentes en la empresa”. Además, su inciso segundo, señala, en lo que atañe, que el empleador deberá entregar gratuitamente un ejemplar íntegro del texto de dicho documento a sus trabajadores. Ahora bien, en cuanto a lo reclamado, consta que mediante la precitada resolución exenta N° 1.684, de 2018, se sancionó el texto refundido del reglamento interno de orden, higiene y seguridad de la CAJ, el que comprende el reglamento interno aprobado por el Consejo Directivo de ese servicio, sancionado a través de la resolución exenta N° 2.238, de 2013, y sus posteriores modificaciones, aprobadas mediante sus similares N os 814 y 1.014, ambas de 2015, y 1.998, de 2017, todas de ese origen, instrumentos que, de acuerdo a lo consignado en ellos y lo informado por la CAJ, fueron en su oportunidad puestos en conocimiento de los funcionarios. Luego, con el objeto de resolver si el cuestionado texto refundido constituye una modificación en los términos que se refiere el antedicho artículo 156 del Código del Trabajo, es necesario determinar el correcto sentido y alcance de dicha palabra, la que, al carecer de una acepción legal y técnica, corresponde acudir a su sentido natural y obvio según el uso general de la misma, tal como lo establece el artículo 20 del Código Civil. De acuerdo a ese criterio interpretativo, el vocablo “modificar” significa transformar o cambiar algo mudando alguna de sus características, según el Diccionario de la Lengua de la Real Academia Española. En tal sentido, cabe puntualizar que la dictación del aludido texto refundido no ha tenido por objeto alterar el sentido y alcance de los preceptos permanentes del consignado reglamento interno o alguna de sus modificaciones, sino solo sistematizar en un único instrumento diversos artículos de varios documentos, pudiendo advertirse que, de las disposiciones impugnadas por los recurrentes, solo en el artículo 1° transitorio se configura una “modificación” en los términos antes reseñados, para los efectos de lo previsto en el artículo 156 del Código del Trabajo en análisis. En efecto, la citada disposición transitoria establece, en síntesis y como su nombre lo indica, un régimen de transición en relación con los atrasos de los trabajadores, en virtud del cual, “durante el tiempo que la Corporación no cuente con un sistema único de registro de control de asistencia para todos sus funcionarios, que superen el tiempo mensual establecido para la procedencia del respectivo descuento de remuneración, de acuerdo a lo indicado en el artículo 18, el trabajador podrá, para evitar el descuento de remuneración, compensar el tiempo no trabajado, dentro de la misma semana en que incurrió el atraso, para los efectos de cumplir íntegramente con su jornada de trabajo”. De este modo, y de acuerdo con esa redacción original, una vez implementado el sistema único de registro de control de asistencia para todos los funcionarios, la norma transitoria perdería su vigencia en forma automática, dando lugar a la plena aplicación de lo dispuesto en el artículo 18 permanente. Sin embargo, con ocasión de la dictación del señalado texto refundido, se añadió a la indicada norma transitoria que “el presente artículo regirá desde la entrada en vigencia del presente reglamento hasta el término de un año”, lo que según los recurrentes implica la supresión de lo que estiman su derecho a compensar el tiempo no trabajado durante la jornada, dentro de la misma semana. Al respecto, cabe indicar que si bien en su redacción original, el artículo 1° transitorio supeditó la plena aplicación del artículo 18 del reglamento al cumplimiento de una condición, en su nuevo texto, se otorgó un plazo de un año para dar lugar a lo dispuesto en la norma permanente, por lo que si bien se concedió un lapso que permite a los trabajadores adaptarse en forma paulatina a lo estipulado en ese precepto, de igual modo se configuró una modificación que debe sujetarse a lo establecido en el artículo 156 del Código del Trabajo. A este respecto, corresponde manifestar que de acuerdo a lo informado, la CAJ puso a disposición de los funcionarios el reseñado texto refundido a través de la intranet institucional, por lo que se cumplió en la especie la finalidad prevista por el legislador, en orden a que los trabajadores tengan conocimiento oportuno de aquella preceptiva y puedan revisarla e impugnarla -tal como ocurrió en este caso, en que los reclamantes dedujeron sus alegaciones ante este Ente Contralor-, utilizándose para ello un mecanismo tecnológico que resulta más moderno y eficaz que los previstos en la normativa laboral, considerando que, según lo expuesto por ese organismo, todos pueden acceder al documento en su lugar de trabajo a través de los equipos computacionales que proporciona el servicio e imprimir una copia del él sin costo, por lo que no se aprecia una irregularidad en esta materia. Así también lo ha entendido la Dirección del Trabajo, entre otros, en su oficio ordinario N° 1.028, de 3 de marzo de 2015, emitido en uso de sus facultades dictaminadoras respecto de las normas laborales aplicables al sector privado, en el cual concluye que “No obstante lo señalado por la norma en examen, dicho precepto debe ser interpretado teniendo en consideración, en primer término, que la data del Código del Trabajo impidió al legislador considerar el uso de las tecnologías actuales, por lo que resultaría antojadizo desconocer que el fin de la medida de publicidad contemplada en el mismo precepto -publicación en sitios visibles- puede ser cumplida mediante medios electrónicos, por ejemplo manteniendo el texto en una pantalla”. Enseguida, cabe referirse a los demás preceptos del texto refundido, cuestionados por los recurrentes. En este sentido, reclaman que el artículo 13 de ese documento viene a incorporar una jornada diaria, en circunstancias que sus contratos de trabajo establecerían una jornada semanal y por labores desarrolladas. De este modo, se les está obligando a justificar los atrasos en forma diaria, estimando los reclamantes que tales retrasos no darían lugar a descuentos de remuneraciones en la medida que se cumpla la jornada ordinaria semanal convenida, ya que siempre se puede compensar dentro de la semana de acuerdo a la jurisprudencia emanada de la Dirección del Trabajo, que mencionan. Por lo mismo, impugnan el citado artículo 18 del texto refundido, que se refiere a los descuentos en la remuneración por atrasos y margen de tolerancia mensual en la hora de llegada. Al respecto, es menester señalar, por una parte, que contrariamente a como aseveran los recurrentes, el citado artículo 13 del texto refundido no es nuevo, ya que fue incorporado en la modificación aprobada por la resolución exenta N° 814, de 2015, y por otra, que los interesados no han aportado copia de sus contratos de trabajo, a fin de demostrar que en ellos no se encontraría pactada una jornada diaria. Luego, es necesario consignar que el artículo 10 del Código del Trabajo, en su N° 5, establece que el contrato de trabajo debe contener la estipulación sobre la duración y distribución de la jornada de trabajo, salvo que en la empresa existiere el sistema de trabajo por turno, caso en el cual se estará a lo dispuesto en el reglamento interno. A su vez, el inciso primero del artículo 22 del mismo cuerpo normativo prescribe que la duración de la jornada ordinaria de trabajo no excederá de cuarenta y cinco horas semanales, agregando su artículo 28 que el máximo semanal no podrá distribuirse en más de seis, ni menos de cinco días y que en ningún caso la jornada ordinaria podrá extenderse por más de diez horas por día, de lo que se desprende que la jornada semanal necesariamente estará distribuida en forma diaria, a diferencia de lo sostenido por los reclamantes. En este sentido, cabe puntualizar que el Código del Trabajo no contempla normas que precisen la hora de inicio y término de la jornada laboral diaria, razón por la cual la determinación de tales aspectos corresponde, tratándose de un servicio público, a su jefatura superior, en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 31 de la ley N° 18.575 para dirigir, organizar y administrar el respectivo organismo; controlarlo y velar por el cumplimiento de sus objetivos; responder de su gestión, y desempeñar las demás funciones que la ley les asigne. Además, es necesario considerar que la CAJ tiene la condición de servicio público descentralizado, integrante de la Administración del Estado, y sus trabajadores revisten la calidad de funcionarios públicos, lo que no se ve alterado por la circunstancia de que se rijan por la legislación laboral común, puesto que esta última adquiere, tanto para ellos como para esa institución, el carácter de estatuto jurídico de derecho público, por lo que esa preceptiva se aplica en el marco de los principios y normas inherentes a la Administración (aplica criterio contenido en los dictámenes N os 25.332, de 2008, 17.926, de 2012, y 32.067, de 2013, todos de este origen). Pues bien, una de las características esenciales del servicio público es su continuidad, esto es, que las prestaciones que se deben otorgar en el cumplimiento de las finalidades que constituyen su objeto, tienen que ser permanentes e ininterrumpidas, en virtud de lo dispuesto en los artículos 3°, 5° y 28 de la ley N° 18.575, de modo que el principio de la continuidad del servicio se vería gravemente afectado si se permitiera que los funcionarios de la CAJ estuvieran exceptuados de cumplir una jornada diaria laboral o un horario de ingreso, en tanto trabajaren el total de horas semanales a que se encuentran obligados en el horario que ellos determinen, toda vez que en esta materia debe primar la satisfacción del interés general por sobre el particular. Así, el establecimiento de una jornada diaria, de la obligación de justificar los atrasos, de un horario de ingreso con un margen de tolerancia, así como de los correspondientes descuentos en caso de no desempeñar servicios dentro del horario determinado por la autoridad, son medidas que se insertan en el ejercicio de las facultades que la ley N° 18.575 le otorga a la autoridad para velar por la eficiente e idónea administración de los medios públicos y por el debido cumplimiento de la función pública, por lo que no se advierte la irregularidad que se alega. Finalmente, en lo que concierne a la implementación del reloj control y el registro de la huella dactilar para tales efectos, cuestión que también impugnan los reclamantes, es menester indicar en primer término que el artículo 33 del Código del Trabajo dispone que para los efectos de controlar la asistencia y determinar las horas laboradas, el empleador llevará un registro que consistirá en un libro de asistencia del personal o en un reloj control, por lo que la medida dispuesta por la autoridad tiene su fundamento legal en esa disposición y en las atribuciones que le otorga el citado artículo 31 de la ley N° 18.575. Así, el registro de la huella dactilar de los funcionarios en el contexto de la implementación de un sistema biométrico de control de la jornada, se inscribe en el ámbito de las competencias y potestades públicas que poseen los servicios en relación con el personal de su dependencia, dándose cumplimiento al artículo 20 de la ley N° 19.628, conforme al cual el tratamiento de datos personales por parte de un organismo público sólo podrá efectuarse respecto de las materias de su competencia y con sujeción a ese cuerpo legal, agregando que en esas condiciones no es necesario contar con el consentimiento del titular. Por consiguiente, y considerando que el artículo 9°, inciso 1°, de la ley N° 19.628, prevé que los datos personales deben utilizarse sólo para los fines para los cuales hubieren sido recolectados, salvo que provengan o se hayan recolectado de fuentes accesibles al público, es menester concluir que el registro de la huella dactilar de los funcionarios, en tanto no es objeto de difusión pública sino que sólo es utilizado para los efectos de llevar un sistema de control de asistencia y cumplimiento de la jornada de trabajo, no puede estimarse que resulte contrario a la citada preceptiva. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República