Dictamen N° 48822/2016

N° 48.822 Fecha: 01-VII-2016 Se ha dirigido a esta Contraloría General la "Fundación Daya", formulando diversas consultas relativas al mecanismo de rendición de cuentas aplicable a las subvenciones que dicha persona jurídica de derecho privado obtenga de diversos municipios del país, en el marco del desarrollo del proyecto identificado como “Uso Compasivo de Aceite de Cannabis”, que aquella lidera. Requeridos los informes pertinentes, se recibieron respuestas de las municipalidades de Quilicura, San Javier de Loncomilla, La Florida y Chillán, las cuales manifiestan su interés en participar del proyecto en comento, pero agregan que aún no han efectuado aportes a dicha entidad para su ejecución, los que serán decididos en su momento, por los órganos competentes y de acuerdo a las disposiciones legales aplicables. Con posterioridad a su presentación, la mencionada ocurrente ha acompañado mediante correo electrónico, los decretos alcaldicios exentos N°s. 1.668, de 30 de octubre de 2015 y 19.877, de 29 de diciembre de 2015, emitidos por las municipalidades de Tocopilla y Copiapó, respectivamente. La primera de dichas entidades edilicias suscribió con la Fundación, un convenio de colaboración para la implementación del programa de uso compasivo de aceite de cannabis, constando en el numeral segundo del decreto aprobatorio, una subvención a esta última, por $ 35.285.500, cuyo aporte inicial en carácter de anticipo, correspondía a la suma de $ 11.828.000. A su turno, mediante el aludido decreto N° 19.877, la Municipalidad de Copiapó aprobó un convenio de colaboración con la misma entidad antes indicada que se acompaña, celebrado el día 11 de noviembre de 2015, en cuya cláusula segunda se acuerda ejecutar un programa para el desarrollo de terapias con medicamentos elaborados en base a resina de cannabis en pacientes con diversas patologías, para mejorar la calidad de vida de personas de la comuna de Copiapó. Asimismo, en el Anexo I, conforme lo refiere su cláusula quinta, letra b), se estableció una subvención total de $ 35.535.500, con un programa de desembolsos de 3 cuotas, la primera de ellas el 23 de octubre de 2015, y la última, en el mes de abril de 2016. En primer término, cabe referirse a las facultades que poseen los municipios para celebrar convenios como los mencionados en la especie. Al respecto es menester señalar que el artículo 40, letra b), de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, prescribe que esas entidades, en el ámbito de su territorio, podrán desarrollar, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, funciones relacionadas con la salud pública y la protección del medio ambiente. A su vez, el artículo 8° del precitado texto legal establece, en lo que interesa, que a fin de atender las necesidades de la comunidad local, las municipalidades podrán celebrar contratos que impliquen la ejecución de acciones determinadas, en tanto que su artículo 63 previene, en la letra ll), que el alcalde tendrá la atribución de ejecutar los actos y celebrar los contratos necesarios para el adecuado cumplimiento de las funciones de la municipalidad. Luego su artículo 5°, letra g), inciso primero, dispone que las municipalidades cuentan con la atribución de otorgar subvenciones y aportes para objetivos específicos a personas jurídicas de carácter público o privado, sin fines de lucro, que colaboren directamente en el cumplimiento de sus funciones. Para el ejercicio de la antedicha facultad, la autoridad alcaldicia requiere el acuerdo del concejo, en conformidad con lo previsto en el artículo 65, letra g), del mismo texto legal. En relación con la materia, la jurisprudencia administrativa de este Organismo de Fiscalización contenida en el dictamen N° 16.827, de 2014, entre otros, ha concluido que el otorgamiento de una subvención o aporte a una entidad sin fines de lucro, constituye un acto discrecional del municipio, consistente en la entrega de una determinada cantidad de dinero, a título gratuito, temporal o precario, simple o condicionado, que tiene por objeto la satisfacción de necesidades de carácter social o público y cuyo uso está sujeto a control, debiendo, no obstante, cumplir aquel con ciertas limitaciones presupuestarias y contar con el acuerdo del concejo. En este contexto, no se advierte inconveniente en que las municipalidades, en el ejercicio de sus atribuciones para desarrollar funciones relacionadas con la salud pública, celebren un convenio que implique otorgar a una persona jurídica sin fines de lucro, que colabore en el cumplimiento de aquellos objetivos, un aporte económico destinado ejecutar el proyecto cuyo propósito es proporcionar a los habitantes de esa comuna un producto farmacéutico elaborado a partir de cannabis, debiendo para tal efecto, en todo caso, adoptar las medidas necesarias a fin de asegurar el estricto cumplimiento de la normativa aplicable, así como también para no alterar las atribuciones y funciones que correspondan a los restantes organismos con competencia en la materia. Precisado lo anterior, cabe referirse a las consultas planteadas por la recurrente, en el orden que se indica. I.- Sobre la posibilidad de rendir los gastos con copia autorizada u otra clase de documentación, distinta a la original. Acerca de la documentación necesaria para acreditar los gastos solventados con las aludidas subvenciones, cabe recordar que el artículo 2°, de la resolución N° 30, de 2015, de la Contraloría General, que “Fija Normas de Procedimiento sobre Rendición de Cuentas”, prevé que toda rendición de cuentas estará constituida, en lo que interesa, por los comprobantes de ingresos, egresos y traspasos, con la documentación auténtica de respaldo, o la relación y ubicación de esta cuando proceda. En tanto, el inciso primero de su artículo 4° agrega que para efectos de la documentación de cuentas en soporte papel, se considerará auténtico solo el documento original, salvo que el juez en el juicio respectivo y por motivos fundados reconozca este mérito a otro medio de prueba, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 55 del decreto ley N° 1.263, de 1975, y 95 de la ley N° 10.336. Añade su inciso segundo que no obstante, en casos calificados por la Contraloría General, podrán aceptarse en subsidio de aquellos, copias o fotocopias debidamente autentificadas por el ministro de fe o el funcionario autorizado para ello. A su vez, el artículo 23 dispone que en casos calificados por el organismo otorgante, y autorizados por la Contraloría General, la documentación de rendición de cuentas podrá encontrarse en poder de la persona o entidad receptora del sector privado, a disposición del Organismo de Control para el respectivo examen. Como se aprecia, la normativa que regula la materia admite que en casos calificados pueda aceptarse la presentación de copias autorizadas para efectos de la rendición de cuentas, o bien, que la documentación original se mantenga en poder de la entidad receptora, lo que ha sido recogido también por la jurisprudencia de esta Entidad de Control contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 60.652, de 2010, y 44.200, de 2015. Pues bien, atendido que las entidades edilicias mencionadas, no han requerido la autorización para que opere alguna de estas excepciones, ni se han tenido a la vista antecedentes pertinentes para acreditar que concurren los motivos fundados necesarios para su aplicación, la Fundación Daya debe rendir cuentas con la documentación original de respaldo. II.- Sobre la posibilidad de rendir gastos ejecutados con anterioridad a la firma y total tramitación del convenio respectivo. Por otra parte, en cuanto a los gastos que pueden ser imputados a la subvención, cumple señalar que el artículo 13, inciso primero, de la citada resolución N° 30, de 2015, dispone que solo se aceptarán como parte de la rendición de cuentas, los desembolsos efectuados con posterioridad a la total tramitación del acto administrativo que ordena la transferencia. Agrega el inciso segundo del citado artículo, que en casos calificados podrán incluirse en la rendición de cuentas gastos ejecutados con anterioridad a la total tramitación, siempre que existan razones de continuidad o buen servicio, las que deberán constar en el instrumento que dispone la entrega de los recursos. En este contexto, si bien la regla general es que los gastos que procede imputar a una subvención son solo aquellos posteriores a la total tramitación del acto administrativo que los dispone, excepcionalmente, existiendo razones de continuidad o buen servicio, procedería aceptar que se financien egresos efectuados con anterioridad al mismo, por aplicación de la citada normativa, en la medida que consten tales razones en el instrumento que dispone la entrega de los recursos. En el caso particular del convenio aprobado por el decreto alcaldicio exento N° 19.877, de 2015, de la Municipalidad de Copiapó, se advierte que su Anexo I, reconoce gastos efectuados durante el año 2015, es decir, en una época previa a su total tramitación, con el objeto de iniciar la preparación del terreno y ejecutar el cultivo propiamente tal. Esta situación, sumada a las argumentaciones entregadas por la requirente en relación a la necesidad de llevar a efecto la siembra de la especie vegetal cannabis, en los meses de septiembre u octubre, constituyen motivos fundados para que el Municipio de Copiapó reconozca y financie gastos ejecutados con anterioridad a la total tramitación de la resolución que aprobó dicho convenio. No obstante lo anterior, en lo sucesivo tales fundamentaciones deben constar expresamente en la propia resolución que apruebe el convenio, en los términos que exige el artículo 13. III.- Sobre la procedencia y mecanismo jurídico para redestinar recursos de la subvención, a fines diversos de los originalmente previstos en el convenio. Ahora bien, en relación con la posibilidad de redestinar los recursos de la subvención, cumple indicar que estos deben ser utilizados en el fin específico considerado en el correspondiente acto de otorgamiento, sin perjuicio de que este fin pueda ser modificado por la Fundación y la entidad edilicia -de estimarlo esta última procedente atendidas las circunstancias del caso-, previa suscripción y aprobación de la respectiva modificación de convenio, siempre que este se vincule directamente con el cumplimiento de la función municipal para la cual aquella fue originalmente otorgada (aplica criterio contenido en el dictamen N° 36.432, de 2010). IV.- Sobre la oportunidad en que deben rendirse los montos recibidos para el desarrollo del proyecto. A su turno, en relación con la oportunidad en que deben rendirse los montos recibidos, se debe recordar lo prescrito por el artículo 27 de la referida resolución N° 30, relativo a las “Transferencias a personas o entidades del Sector Privado”, que dispone que las unidades operativas otorgantes, además de ser las responsables de exigir la rendición de cuentas de los fondos otorgados a las personas o entidades del sector privado, deben exigir dicha rendición de cuentas en los plazos señalados en el respectivo acto que apruebe la transferencia. Si este nada dice, la rendición deberá ser mensual, dentro de los quince (15) primeros días hábiles administrativos del mes siguiente al que se informa. En el caso particular del convenio aprobado por el decreto alcaldicio exento N° 19.877, de 2015, de la Municipalidad de Copiapó, se advierte de su Anexo I, la realización de giros durante los años 2015 y 2016, sin que existan disposiciones específicas que regulen los plazos de las rendiciones de tales recursos. En esas circunstancias, y de conformidad a lo prescrito por el artículo 27 mencionado, no existiendo un plazo fijado convencionalmente para efectuar dicha rendición, esta deberá ser mensual, dentro de los quince (15) primeros días hábiles administrativos del mes siguiente al que se informa. Luego, es obligación de cada municipio requerir a la Fundación que le remita el informe de rendición de cuentas de todos los recursos traspasados con la periodicidad antes dicha para verificar la correcta inversión de los fondos traspasados, con prescindencia del grado de avance del proyecto e incluso en aquellos periodos en que no hubo gasto alguno, obligación que subsiste hasta la total ejecución de esos haberes (aplica criterio contenido en el dictamen N° 29.274, de 2016). V.- Sobre la posibilidad de que la rendición pueda efectuarse en conjunto -de manera total y única- a todas las entidades edilicias involucradas. Finalmente, como la Fundación deberá rendir los recursos públicos percibidos por parte de cada municipio otorgante con la indicación de los montos recibidos, los fondos invertidos durante el correspondiente período, y el saldo disponible para los meses siguientes, no es posible que el receptor efectúe una rendición única por la suma del total de los fondos a todas las entidades edilicias involucradas. Por lo tanto, aun cuando la ejecución del proyecto de la especie se efectúe por la totalidad de los recursos públicos que la Fundación reciba de parte de las municipalidades, la requirente deberá adoptar las medidas necesarias para elaborar sus informes y rendiciones de cuentas con la información desagregada por cada una de las transferencias que reciba de parte de dichas entidades, para efectos de permitir un adecuado control y examen de los haberes públicos involucrados. Transcríbase a las municipalidades de Quilicura, San Javier de Loncomilla, La Florida, Chillán, Tocopilla y Copiapó. Saluda atentamente a Ud. Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante