Dictamen N° 16827/2014

N° 16.827 Fecha : 06-III-2014 Se ha dirigido a esta Contraloría General la Municipalidad de Viña del Mar solicitando la reconsideración del Informe Final N° 51, de 2012, de la Contraloría Regional de Valparaíso, sobre auditoría a gastos y transferencias efectuadas en año electoral, en esa entidad edilicia, mediante el cual se realizaron diversas observaciones y se ordenó la formulación de reparos por determinados egresos injustificados. Señala el municipio, que debido a la gran cantidad de materias objeto de la aludida fiscalización por parte de la mencionada Sede Regional de Control, no se acompañaron en su oportunidad todos los antecedentes que permitirían salvar las correspondientes objeciones, los cuales se adjuntan a la presente solicitud de reconsideración. En atención a lo anterior, tal documentación será analizada conjuntamente con las consideraciones que expone la entidad edilicia, en el orden de su presentación. En primer término, el municipio solicita que se deje sin efecto la observación contenida en el acápite I, punto 2.2, letra c), del referido informe final, en que se objetó el desembolso de recursos con ocasión del aniversario de esa entidad, tanto de aquellos imputados a la cuenta contable 215-22-12-003, del Clasificador Presupuestario, aprobado por el decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda, denominada “Gastos de Representación, Protocolo y Ceremonial”, por no haberse acreditado los requisitos allí previstos, en específico, la participación de autoridades superiores de gobierno o de otros poderes del Estado en el citado evento, como de los egresos imputados a la cuenta contable 215-24-01-008, de la misma normativa, relativa a transferencias al sector privado, correspondientes a la adquisición de artículos tales como televisores, frigobar, cafetera, entre otros, a fin de entregarlos como premio a funcionarios en el marco de un concurso. Señala la municipalidad, en síntesis, que al evento de que se trata fueron invitadas autoridades de la especie antes indicada, asistiendo efectivamente algunas, habilitando dicha circunstancia la ejecución de los gastos cuestionados. Sobre el particular, cabe indicar que la mencionada cuenta contable 215-22-12-003, contempla, en lo que interesa, gastos por concepto de inauguraciones, aniversarios, presentes, atención a autoridades, delegaciones, huéspedes ilustres y otros análogos, en representación del organismo, los que solo podrán realizarse, en lo que interesa, con motivo de celebraciones que guarden relación con las funciones del mismo y a los cuales asistan autoridades superiores de gobierno o del ministerio correspondiente. En este sentido, la jurisprudencia administrativa de este Organismo de Control, contenida en el dictamen N° 32.581, de 2010, ha sostenido que el sentido de esa asignación presupuestaria es concentrar en ella los egresos extraordinarios a que den lugar los eventos, manifestaciones y reuniones que se realicen en representación del servicio respectivo, en los que participen personeros o autoridades de alto rango, entre las cuales no solo cabe considerar a las que tienen el carácter de autoridades superiores de gobierno, sino que también a aquellas pertenecientes a otros poderes del Estado, como ocurre con los parlamentarios, atendida su elevada función o investidura. Pues bien, en la especie, analizados los antecedentes acompañados por la entidad edilicia, es posible advertir que, efectivamente, a la ceremonia realizada con motivo de la celebración del aniversario del municipio, fueron invitados don Raúl Celis Montt, intendente regional de Valparaíso, el senador señor Francisco Chahuán Chahuán, y el diputado señor Edmundo Eluchans Urenda, constando la asistencia de al menos este último, circunstancia que permite dejar sin efecto la observación formulada al respecto en el literal c.1) del punto 2.2 del acápite que interesa, toda vez que se habría cumplido el aludido requisito, lo que permite entender que el desembolso en análisis se encuentra ajustado a derecho. Con todo, en cuanto a los gastos efectuados con ocasión de la citada celebración, imputados a la cuenta contable 215-24-01-008, correspondiente a la adquisición de bienes para entregarlos como premio a funcionarios, cabe indicar que la autoridad edilicia no se refiere a este aspecto, por lo que se mantiene la observación enunciada en el literal c.2) del punto en análisis. En segundo término, la entidad edilicia solicita la reconsideración de las observaciones contenidas en las letras a) y b), del punto 2.2, del acápite I, del informe final en comento, relacionadas con la improcedencia de ciertos gastos ejecutados con ocasión de diversas actividades realizadas por el municipio. En efecto, en el referido documento se objetaron los egresos verificados con ocasión del “Homenaje a Bomberos de Viña del Mar”, “Tardes del Ayer”, “Mujerazo”, “Bienvenido a Viña Otra Vez”, “Día de la Asesora del Hogar”, y “Día de la Madre”, imputados a la antes citada cuenta 215-22-12-003, por cuanto se trató de eventos que no se relacionaron con funciones propiamente institucionales, ni se acreditó la invitación y asistencia de autoridades superiores de gobierno o ministeriales, según la exigencia antes anotada. Al respecto, indica la municipalidad, en términos generales, que tales actividades se enmarcaron dentro de las funciones de promoción del desarrollo comunitario, asistencia social, prevención de riesgos, la cultura y recreación, entre otras, previstas en el artículo 4° de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades. Luego, específicamente en lo relativo al homenaje efectuado a los bomberos de la comuna, señala que se trató de una actividad recreativa, artístico cultural, relacionada con las funciones del municipio, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 4°, letra i), del citado texto legal, el cual contempla como una de las funciones que esas entidades pueden desarrollar, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, la prevención de riesgos y la prestación de auxilio en situaciones de emergencia o catástrofes, en la que se rindió homenaje a los voluntarios de Compañías de Bomberos y se realizaron labores de difusión de las obras desarrolladas por el municipio sobre la materia, y a la que habrían sido invitadas diversas autoridades que, en definitiva, no asistieron. En cuanto al evento denominado “Tardes del Ayer”, indica que fue organizado por la Dirección de Desarrollo Comunitario, a través de la Oficina del Adulto Mayor, en cumplimiento de sus funciones, con la finalidad de proporcionar a ese segmento etario de la comuna un espacio recreativo, cultural y educativo, y de difundir los programas y beneficios municipales a los cuales este puede acceder. En lo relativo al evento “Bienvenidos a Viña Otra Vez”, manifiesta que se trató de una celebración con ocasión del inicio del año escolar, a cargo de la Oficina Comunal de la Juventud, dependiente de la citada dirección municipal, con el objetivo de proporcionar a los estudiantes asistentes un espacio recreativo y cultural y, al igual que en las anteriores situaciones, para entregar información especializada respecto de los programas existentes orientados a los asistentes. Cabe agregar que con ocasión de este evento, en el informe final de la especie se cuestionó, además, la entrega de 33 pendrives a estudiantes. Sobre la actividad denominada “Mujerazo”, señala que esta también fue organizada por la Dirección de Desarrollo Comunitario del municipio, a través de la Oficina Comunal de la Mujer, con motivo del día internacional de la mujer, con carácter recreativo y educacional, en la que se entregó información respecto de beneficios y programas existentes para ese género. Es dable añadir que en esta situación también se observó que aquella celebración carecía de un programa formal. Respecto al evento del “Día de la Asesora del Hogar”, agrega el municipio que fue organizado por la recién citada oficina comunal, con ocasión del envío al Congreso del proyecto de ley que reduce la jornada laboral de esa clase de trabajadoras, y tuvo la finalidad de entregarles un espacio recreativo, artístico y cultural, y de difundir determinada información de su interés. Finalmente, en cuanto a los dos actos realizados con ocasión del día de la madre, organizados por la misma unidad municipal, indica que tuvieron un carácter artístico, recreativo e informativo, con la finalidad de generar un espacio orientado a la igualdad de oportunidades en el acceso a una mejor calidad de vida de las mujeres de la comuna. Cabe precisar que el primero, denominado “Gala del día de la Madre” fue dirigido a la generalidad de las mujeres de la comuna, en tanto que el segundo fue enfocado solo a las madres trabajadoras de la Corporación de Educación y Salud de la comuna. En relación con la materia, cumple reiterar lo manifestado anteriormente, en orden a que la asignación presupuestaria a la que fueron imputados los gastos observados, tiene por finalidad amparar aquellos extraordinarios derivados de los eventos, manifestaciones y reuniones que se realicen en representación del servicio respectivo, en los que participen personas de alto rango. En este sentido, conviene recordar las prevenciones efectuadas en los dictámenes N°s. 10.449, de 2009, y 28.371, de 2010, en orden a que los fondos a que alude la glosa relativa a la cuenta presupuestaria en comento, solo pueden ser utilizados para solventar necesidades precisas y vinculadas exclusivamente a los fines que en ella se contemplan y habida consideración de las normas legales y reglamentarias aplicables a la correspondiente entidad, y que ella permite solventar con cargo a gastos de representación ciertas expensas extraordinarias, siempre que se presenten copulativamente los elementos que la misma establece, esto es, que sean excepcionales, que respondan a causas netamente institucionales -factor que deberá examinarse en cada caso atendiendo a las normas legales y reglamentarias aplicables al respectivo ente-, y que obedezcan a la necesidad de proyectar la presencia del propio organismo. Teniendo presente lo anterior, es posible advertir que las diversas celebraciones antes anotadas no corresponden a inauguraciones, aniversarios, presentes, atención a autoridades, delegaciones, huéspedes ilustres y otros análogos, en representación del organismo, de manera que no ha resultado procedente que los gastos que las mismas ocasionaron, hayan sido imputados a la anotada cuenta contable 215-22-12-003. En relación a lo alegado por el municipio en orden a que celebraciones como las de la especie resultan admisibles a la luz de la jurisprudencia administrativa de esta Contraloría General, es dable indicar que los dictámenes N°s. 72.590, de 2009, y 49.888, de 2013, entre otros, han manifestado que nada obsta a que con ocasión de determinada festividad, como lo es el día de la madre, del padre u otra, los municipios puedan realizar a nivel comunal, actividades comprendidas en alguna función propiamente municipal, como son, entre otras, las acciones culturales, recreativas o deportivas, dirigidas a la comunidad local, debiendo los correspondientes gastos ser imputados según la naturaleza de éstos. En este sentido, considerando que los eventos denominados Tardes del Ayer, Bienvenidos a Viña Otra Vez, Mujerazo y Día de la Asesora del Hogar, consistieron en actividades de índole recreativo, artístico y cultural, efectuadas en el marco de las funciones relacionadas con la cultura y recreación, de competencia del municipio, según lo señalado en el artículo 4°, letras a) y e), de la ley N° 18.695, es dable entender que pudieron ser ejecutadas por esa entidad edilicia, motivo por el cual deben dejarse sin efecto las observaciones relacionadas con la procedencia de la formulación de reparos, sin perjuicio del deber de corregir, en lo sucesivo, la imputación presupuestaria de gastos como los objetados, toda vez que ellos no corresponden a representación, protocolo y ceremonial, sino a diversas actividades municipales, debiendo clasificarse conforme a su naturaleza. Respecto al evento realizado con ocasión del día de la madre, dirigido a la generalidad de estas, es dable señalar que, atendido el criterio antes expresado, corresponde levantar la observación en lo que se refiere al gasto derivado de la contratación de un cóctel para las asistentes. Sin embargo, se mantiene el reproche respecto de los egresos relativos a la compra de bolsas de ajuares y premios para funcionarias, toda vez que, de acuerdo a la normativa que regula las funciones y atribuciones propias de los municipios, no se advierte que estos se encuentren facultados al efecto, considerando, además, que tales bienes tuvieron como beneficiarias a determinadas personas y no a la comunidad local, en general. Además, en relación con la observación formulada en el informe final en comento respecto de la improcedencia del gasto realizado en la adquisición de 33 pendrives -en el marco de la actividad denominada “Bienvenidos a Viña Otra Vez”-, por no haberse acreditado su entrega a estudiantes, esta debe dejarse sin efecto, en atención a que de conformidad con los antecedentes tenidos a la vista, puntualmente las actas de entrega acompañadas, consta que aquellos fueron efectivamente distribuidos. Asimismo, respecto a la actividad llamada “Mujerazo”, en lo relativo a la observación por no contar con un programa formal en el que se definan las actividades a realizar, cumple señalar que analizados los antecedentes adjuntos, aparece la existencia de aquel, por lo que, en esa parte, también se levanta la observación. Por su parte, en cuanto al homenaje a bomberos y a la actividad realizada con ocasión del día de la madre, específicamente para aquellas trabajadoras de la Corporación de Educación y Salud de Viña del Mar, cumple manifestar, de conformidad con el criterio establecido en los ya citados dictámenes N°s. 72.590, de 2009, y 49.888, de 2013, entre otros, que tales celebraciones no constituyen festividades que en sí, sean propiamente municipales ni que tengan directa relación con los fines de las entidades edilicias. Es necesario puntualizar que, aún en el entendido que ellas se fundamentaran en el cumplimiento de funciones municipales de índole recreativo, cultural u otras, deben ser dirigidas a la comunidad local y no solo a un grupo específico de personas -dada la finalidad de las entidades edilicias contemplada en el artículo 1°, inciso segundo, de la ley N° 18.695, en orden a satisfacer las necesidades de aquella y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de las respectivas comunas-, situación que no se verificó, por cuanto en el caso del acto relativo a bomberos, fue dirigido al segmento de los homenajeados, como se señala expresamente en el memorando N° 2972, de 2013, de la Dirección de Desarrollo Comunitario de ese municipio y, en la segunda situación, tuvo como invitadas a las trabajadoras de la antes mencionada corporación municipal de salud y educación. En atención a lo anterior, se mantienen las observaciones respecto de los gastos realizados con ocasión de las reseñadas actividades. Sin perjuicio de lo expuesto, en relación con el argumento de la autoridad alcaldicia, en cuanto a que en los eventos en cuestión se efectuaron acciones de divulgación de sus obras, programas y diversa información, lo que también justificaría -en su opinión- los egresos objetados, es necesario hacer presente al municipio que si bien puede desarrollar esa clase de gestiones, estas no corresponden a aquellas imputables a la referida cuenta presupuestaria relativa a gastos de representación, protocolo y ceremonial, toda vez que la misma no se relaciona con egresos por publicidad o difusión. En este sentido, cabe precisar que el subtítulo 22, ítem 07, del referido Clasificador, contempla específicamente los gastos por dicho concepto y que conforme a ese cuerpo normativo, los egresos deben clasificarse de acuerdo con los motivos a que se destinen los recursos. En otro orden de consideraciones, la municipalidad recurrente solicita la reconsideración de la observación contenida en el referido acápite I, punto 2.2, letra f), del informe final de la especie, en la que se objetan ciertos gastos efectuados por concepto de almuerzos en sesiones de comisión del concejo municipal, realizadas en el Hotel O’Higgins, imputadas a la citada cuenta presupuestaria 215-22-12-003, relativa a Gastos de Representación, Protocolo y Ceremonial, por cuanto en los respectivos comprobantes de egreso no se determinó el motivo específico de aquellos y las personas atendidas en su oportunidad. El municipio indica sobre el particular, en síntesis, que en algunas de las reuniones cuestionadas si bien se invitó a participar a autoridades superiores de servicio y entidades privadas, estas no asistieron, por lo que acompaña las correspondientes certificaciones emitidas por las mismas a fin de acreditar tal hecho. En relación con la materia, es dable indicar que la aludida cuenta contable del Clasificador Presupuestario, además de contemplar gastos con motivo de inauguraciones, aniversarios y otros, según se señalara con anterioridad, incluye, asimismo, aquellos que demande la realización de reuniones con representantes o integrantes de entidades u organizaciones públicas, privadas, de otros poderes del Estado, y/o con expertos y autoridades nacionales o extranjeras, que se efectúen en las Secretarías de Estado, con concurrencia de funcionarios y asesores cuando así lo determine la autoridad. Considerando lo anterior, y teniendo presente que a dichas reuniones no asistieron autoridades como las mencionadas, es posible colegir que en la situación en análisis no se cumplió con uno de los requisitos para que los gastos que ocasionaron las mencionadas reuniones pudieran ser válidamente imputados a la indicada cuenta presupuestaria, motivo por el cual corresponde mantener la respectiva objeción. Luego, la autoridad edilicia requiere que se deje sin efecto la observación formulada en la letra d), del punto 2.2, del acápite I, del informe final en análisis, referida a la adquisición de 300 cámaras fotográficas digitales, cuyo correspondiente gasto se objetó por no haberse identificado con precisión los destinatarios de tales bienes ni el motivo de su entrega y, además, no se acreditó que haya sido con ocasión de un evento con participación de autoridades, que permitiera imputar el gasto a la cuenta 215-22-12-003. Sobre este punto, la alcaldesa indica que las cámaras fueron entregadas a particulares asistentes a una actividad informativa y motivacional, organizada por el municipio para representantes de medios de comunicación social de la región, a fin de que difundieran los atractivos de la ciudad, todo ello, en cumplimiento de sus funciones de fomento y desarrollo turístico. En relación con el particular, cabe indicar que si bien las municipalidades tienen entre sus funciones, el turismo, según lo dispuesto en la letra e) del artículo 4° de la ley N° 18.695, no se advierte cómo la distribución a particulares de las mencionadas cámaras puede contribuir al desarrollo de esa función, considerando que se trató de la mera entrega de bienes, sin importar una acción determinada del municipio vinculada al fomento del turismo, y sin que se observe, por lo demás, de qué modo podría ser considerado ese desembolso como de representación, protocolo o ceremonial. Lo anterior, teniendo presente, además, que por regla general, las entidades edilicias no se encuentran facultadas para transferir recursos o bienes a terceros particulares, sino bajo ciertas y determinadas circunstancias, como es el caso del cumplimiento de sus atribuciones de asistencia social o en el marco de la entrega de subvenciones. En consecuencia, se mantiene la observación de la especie. Finalmente, la municipalidad solicita la reconsideración del reproche contenido en el punto 3.1, letra d), del acápite I del informe final, referido al gasto derivado de la adquisición de microondas y loza, entregados a 173 organizaciones comunales, sin que se haya acreditado que dichos egresos corresponden a actividades que se enmarquen en el cumplimiento de sus funciones propias. Al respecto, la alcaldesa manifiesta que el patrimonio de las organizaciones sociales se integra, entre otros, con las subvenciones, aportes o fondos fiscales o municipales, según lo dispone el artículo 26, letra f), de la ley N° 19.418. Agrega que el artículo 5°, letra g), de la ley N° 18.695, autoriza a los municipios para efectuar aportes para objetivos específicos a personas jurídicas públicas o privadas, sin fines de lucro, que colaboren en el cumplimiento de sus funciones, por lo que la entrega de los bienes cuestionados se ajustaría a derecho. En relación con la materia, cabe indicar que, en efecto, de acuerdo a lo establecido en el aludido artículo 5, letra g), de la ley N° 18.695, los municipios pueden, otorgar aportes, en lo que interesa, a organizaciones sociales, en las condiciones que allí se expresan. A su vez, el artículo 65, letra g), del aludido texto legal, precisa que el alcalde requiere el acuerdo del concejo para otorgar subvenciones y aportes, para financiar “actividades comprendidas entre las funciones de las municipalidades”, a personas jurídicas de carácter público o privado, sin fines de lucro, y ponerles término. De conformidad con lo anterior, cabe precisar que para que proceda el otorgamiento de dichas subvenciones, se requiere que el destinatario de la misma sea una persona jurídica sin fines de lucro y que esta colabore en el cumplimiento de funciones municipales y que los aportes queden afectos a actividades que se vinculen con ello (aplica dictamen N° 78.571, de 2012). Asimismo, precisa la jurisprudencia administrativa de este Organismo de Control, contenida en los dictámenes N°s. 11.504, de 2003, y 44.447, de 2010, que el otorgamiento de una subvención o aporte a una entidad sin fines de lucro, constituye un acto discrecional del municipio, consistente en la entrega de una determinada cantidad de dinero, a título gratuito, temporal o precario, simple o condicionado, que tiene por objeto la satisfacción de necesidades de carácter social o público y cuyo uso está sujeto a control, debiendo, no obstante, cumplirse con determinadas limitaciones presupuestarias y el acuerdo del concejo. Pues bien, en la especie, es posible advertir que los aportes entregados por el municipio a diversas organizaciones comunitarias, no cumplen con los requisitos legales antes referidos, toda vez que no se ha acreditado que las organizaciones beneficiadas colaboren en el cumplimiento de funciones institucionales, o que se haya contado con el acuerdo del concejo municipal necesario en la especie. Cabe añadir que, en todo caso, en la eventualidad de tratarse de una subvención en los términos antes expresados, según pretende el municipio recurrente, el aporte debería haber sido en dinero y no en especie, como sucedió en la situación de que se trata, y ajustarse al límite presupuestario previsto en el artículo 5°, letra g), ya citado, motivo por el cual se mantiene la observación en análisis. Reconsidérase parcialmente el Informe Final N° 51, de 2012, de la Contraloría Regional de Valparaíso, en los términos contenidos en el presente oficio. Transcríbase a la Sede Regional de Control citada precedentemente y al Concejo Municipal de Viña del Mar. Saluda atentamente a Ud. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República