Dictamen N° 64580/2009

N° 64.580 19-XI-2009 La Dirección del Trabajo solicita de esta Contraloría General la reconsideración del dictamen N° 9.494, de 2007, en la parte en que éste concluye que, en los procedimientos de reclamación de multas dispuestas por los inspectores o funcionarios de ese organismo, que contemplan los artículos 503, 511 y 512 del Código del Trabajo, dicha Dirección debe resolver las peticiones a que se refieren los últimos dos preceptos citados, dentro del plazo de 30 días, atendido que al respecto esa preceptiva no contiene regulaciones, y, asimismo, que se trata de un recurso de carácter jerárquico, por lo cual con arreglo al artículo 1° de la ley N° 19.880, en este aspecto corresponde aplicar supletoriamente el término previsto para este género de recursos en el artículo 59 de este último texto legal. En relación con el asunto planteado, debe recordarse que el artículo 503 del Código del Trabajo establece, en lo que interesa, que "las sanciones por infracciones a la legislación laboral y de seguridad social y a sus reglamentos, se aplicarán administrativamente por los respectivos inspectores del trabajo o por los funcionarios que se determinen en el reglamento correspondiente". Sobre la materia, tal como se sostiene en el dictamen recurrido, los artículos 503, 511 y 512 del Código del Trabajo, regulan pormenorizadamente los recursos que pueden interponerse en contra de las sanciones impuestas por los respectivos inspectores o funcionarios de la Dirección del Trabajo, radicando los dos últimos preceptos la competencia para resolverlos en el propio Director del Trabajo, en la forma que tales disposiciones indican, fijando especialmente las oportunidades en que deben intentarse y las demás condiciones para ello. De esta manera, las normas antes referidas configuran un procedimiento administrativo especial que contiene regulaciones precisas sobre la impugnación de los actos administrativos de la Dirección del Trabajo que imponen sanciones, las que consideran la intervención del respectivo Director para pronunciarse, a solicitud de los afectados, respecto de los mismos. Sin embargo esa preceptiva no contempla reglas relativas al plazo en que esa autoridad debe resolver las señaladas peticiones de reconsideración administrativa, por lo cual concurren los supuestos necesarios para aplicar con carácter supletorio -en los términos previstos en el artículo 1° de la ley N° 19.880, sobre bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado- las normas concernientes al plazo para resolver los recursos administrativos previstas en el artículo 59, inciso quinto, de esa ley, pues existe en ese aspecto un vacío legal que, al tenor de dicho artículo 1°, puede suplirse o llenarse por esa vía. El dictamen N° 9.494, de 2007, cuya reconsideración se solicita, ha informado que la disposición de la mencionada ley que, en la especie, corresponde aplicar supletoriamente es la del referido artículo 59 y no la del artículo 27 del mismo texto normativo, que invoca la peticionaria, conforme a cuyo tenor "salvo caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento administrativo no podrá exceder de 6 meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión final"- porque la primera concierne específicamente a los medios de impugnación de los actos administrativos, estableciendo, en particular, un plazo para que la autoridad resuelva respecto de las reclamaciones respectivas, materia en que precisamente se produce el referido vacío legal. Al respecto, no cabe sino reiterar la conclusión anterior, puesto que no se advierte por qué razón, para suplir esa ausencia de regulación, habría que recurrir al mencionado artículo 27 de la ley N° 19.880, que establece una regla general relativa a la duración del procedimiento administrativo, en circunstancias que existe, en el Capítulo IV de esa ley -que versa justamente sobre la revisión de los actos administrativos- una norma especial que fija un plazo para resolver las impugnaciones administrativas interpuestas en contra de éstos, cual es la del indicado artículo 59, inciso quinto, del mismo ordenamiento legal. Sin perjuicio de lo anterior, esta Contraloría General ha estimado conveniente precisar algunos alcances del aludido pronunciamiento, tal como pasa a expresarse. En primer lugar, cabe recordar que, con arreglo a lo ordenado en el artículo 505 del Código del Trabajo, por regla general compete a la Dirección del Trabajo la fiscalización del cumplimiento de la legislación laboral aplicable al sector privado, lo cual es confirmado por el artículo 1°, letra a), del decreto con fuerza de ley N° 2, de 1967, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, que fija las funciones de la Dirección antes referida, y que tal potestad será ejercida a través de las Inspecciones del Trabajo, según lo dispuesto en el artículo 18 de dicho texto legal. A su vez, el artículo 20 del mismo decreto con fuerza de ley establece que los Inspectores tendrán en su jurisdicción las mismas facultades del Director en lo que respecta a la aplicación de la legislación social, salvo en las que le son privativas. También debe anotarse que el Título IV del mismo ordenamiento legal, denominado "Del Ejercicio de las Funciones y Atribuciones de los Inspectores", en lo que interesa, se refiere a las acciones o diligencias que a éstos les compete realizar en el desarrollo de su cometido de control, debiendo destacarse que al tenor de sus artículos 24 y 31, pueden visitar lo lugares de trabajo, acceder a todas las dependencias o sitios de faenas, conversar y tomar declaraciones a los patrones y trabajadores, y revisar toda la documentación relacionada con las relaciones de trabajo, incluyendo los registros contables. Ahora bien, tal como ya se ha indicado, los artículos 503, 511 y 512 del Código del Trabajo, regulan los recursos que pueden interponerse en contra de los actos administrativos de la Dirección del Trabajo que imponen sanciones, configurándose un procedimiento administrativo especial, de carácter impugnatorio, distinto e independiente de aquel procedimiento a cuyo término se emitieron los actos sancionatorios. Pues bien, en el marco del referido procedimiento impugnatorio, es inconcuso que en la verificación de los antecedentes de los reclamos interpuestos, la autoridad administrativa que conoce de ellos, tiene el deber de resolver sobre la base de datos conocidos, determinados y comprobados, a través de los medios que esta preceptiva establece. Teniendo en cuenta lo expresado, es evidente que, en el contexto de esta normativa especial, el estudio y resolución de la solicitud de reconsideración administrativa configura propiamente un procedimiento administrativo, que comprende diversas actuaciones y diligencias, que deberá concluir con un acto administrativo terminal, que sea justo y racional, debiendo destacarse que tales actuaciones, en la medida en que fundamentan dicho acto terminal, son indispensables para garantizar que los afectados no queden desprotegidos en la resolución del asunto. Por otra parte es también importante tomar en consideración que la aplicación supletoria de las reglas de la ley N° 19.880 debe hacerse de un modo que ella sea conciliable con las peculiaridades del respectivo procedimiento especial, lo cual importa que la misma no puede obstar a la adecuada realización de las actuaciones necesarias para el cumplimiento de las finalidades específicas que la ley intenta lograr mediante tal procedimiento. De esta manera, en las condiciones señaladas y en armonía con lo que establece el artículo 24, inciso final, de la ley N° 19.880, corresponde entender que el referido plazo de 30 días -previsto en el artículo 59 de esta ley y que de acuerdo con el dictamen recurrido se aplica supletoriamente- debe contarse en la especie desde el momento en que agotadas tales actuaciones, el caso se encuentra en estado de ser resuelto por el Director del Trabajo. Por consiguiente, no procede acoger la solicitud de la entidad ocurrente, en el sentido de aplicar en la especie el plazo de 6 meses previsto en el artículo 27 de la ley N° 19.880, por lo que se ratifica en todas sus partes lo informado en el dictamen N° 9.494, de 2007, complementando este último pronunciamiento en los términos que se indican en el presente oficio. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República