Dictamen N° 72257/2013

N° 72.257 Fecha: 07-XI-2013 Mediante oficio N° 11.538, de 2013, el Prosecretario de la Cámara de Diputados solicitó a este Organismo de Control, a requerimiento del Diputado don Fidel Espinoza Sandoval, realizar una fiscalización en el Hospital San José de Osorno, por presuntas irregularidades en la asignación de horas extraordinarias a los funcionarios administrativos de ese centro asistencial, así como la eventual aplicación de descuentos injustificados por licencias médicas. Además, requiere confirmar si para la creación de la unidad de atención al paciente de ese centro asistencial no se habrían contratado nuevos profesionales, reubicando a funcionarios de otras áreas, dejando falencias en cada uno de esos sectores. Al respecto, realizadas las indagaciones pertinentes se determinó lo siguiente: 1. Asignación de horas extraordinarias a funcionarios del área de Gestión de Personas. El parlamentario recurrente denuncia que se han reducido las horas extras de los funcionarios que atienden a los pacientes, lo que se ha traducido en un deterioro marcado en la calidad de servicio. Agrega, que no obstante ello, ha ocurrido que el personal del área de recursos humanos sí ha visto incrementada sus horas extras, sin saberse a ciencia cierta qué funciones estarían realizando, privilegiándose por sobre el personal que está al servicio de los usuarios en estado crítico. Sobre el particular y en primer término, cabe tener presente que el artículo 66 de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, dispone que “el jefe superior de la Institución, el Secretario Regional Ministerial o el Director Regional de servicios nacionales desconcentrados, según corresponda, podrá ordenar trabajos extraordinarios a continuación de la jornada ordinaria, de noche o en días sábado, domingo y festivos, cuando hayan de cumplirse tareas impostergables. Los trabajos extraordinarios se compensarán con descanso complementario. Si ello no fuere posible por razones de buen servicio, aquéllos serán compensados con un recargo en las remuneraciones.” Luego, el artículo 68 del mismo cuerpo legal señala que el descanso complementario destinado a compensar los trabajos extraordinarios realizados a continuación de la jornada, será igual al tiempo trabajado más un aumento del veinticinco por ciento; agregando que, en el evento que lo anterior no fuere posible, la asignación que corresponda se determinará recargando en un veinticinco por ciento el valor de la hora diaria de trabajo. Para estos efectos, el valor de la hora diaria de trabajo ordinario será el cuociente que se obtenga de dividir por ciento noventa el sueldo y las demás asignaciones que determine la ley. Por su parte, el artículo 69 del referido Estatuto Administrativo previene que “los empleados que deban realizar trabajos nocturnos o en días sábado, domingo y festivos deberán ser compensados con un descanso complementario igual al tiempo trabajado más un aumento de cincuenta por ciento, añadiendo que en caso de que el número de empleados de una Institución o unidad de la misma, impida dar el descanso complementario a que tienen derecho los funcionarios que hubieren realizado trabajos en días sábado, domingo y festivos u horas nocturnas, se les abonará un recargo del cincuenta por ciento sobre la hora ordinaria de trabajo calculada conforme al artículo anterior. Enseguida es importante tener en consideración que el artículo 9° de ley N° 19.104 -que reajusta remuneraciones de los trabajadores del sector público y dicta otras normas de carácter pecuniario-, prescribe que sólo podrá autorizarse el pago de un máximo de 40 horas extraordinarias diurnas por funcionario al mes, agregando que esta limitación sólo podrá excederse cuando se trate de trabajos de carácter imprevisto motivado por fenómenos naturales o calamidades públicas que hagan imprescindible trabajar un mayor número de horas extraordinarias, circunstancia de la cual deberá dejarse expresa constancia en la resolución que ordene la ejecución de tales trabajos extraordinarios. Asimismo, esa norma dispone que mediante uno o varios decretos supremos emanados del Ministerio de Hacienda, podrá exceptuarse de la limitación señalada precedentemente aquellos servicios que por circunstancias especiales puedan necesitar que determinado personal trabaje un mayor número de horas extraordinarias. Ahora bien, tratándose específicamente del personal de los establecimientos de salud regidos por la ley N° 19.664, -que establece normas especiales para profesionales funcionarios que indica de los Servicios de Salud y modifica la ley N° 15.076-, artículo 43 dispone que “los Directores de los Servicios de Salud podrán ordenar, respecto de los profesionales funcionarios regidos por este Título – aquellos que desempeñan cargos de 11, 22, 33 y 44 horas semanales-, la ejecución de trabajos extraordinarios a continuación de la jornada ordinaria y nocturna, y en días sábados, domingos y festivos, cuando hayan de realizarse tareas impostergables, agregando que se entiende por horas extraordinarias las que exceden la jornada ordinaria de cargos de 44 horas de un profesional, y por trabajo extraordinario nocturno, el que se realiza entre las veintiuna horas de un día y las ocho horas del día siguiente que no corresponda al sistema de cargos de 28 horas de los establecimientos hospitalarios”. Asimismo, los incisos 6° y 7° del antes citado artículo 43, señala que “el máximo de horas extraordinarias diurnas, cuyo pago podrá autorizarse, será de cuarenta horas por profesional al mes, limitación que puede excederse sólo cuando se trate de trabajos de carácter imprevisto, motivados por fenómenos naturales o calamidades públicas, que hagan imprescindible trabajar mayor número de horas extraordinarias, circunstancia de la cual deberá dejarse expresa constancia en la resolución que ordene tales trabajos extraordinarios. Mediante uno o varios decretos supremos del Ministerio de Salud, suscritos, además, por el Ministro de Hacienda, podrá exceptuarse de la limitación que establece el inciso anterior a aquellos Servicios de Salud que, por circunstancias especiales, necesiten que algunos profesionales funcionarios trabajen un mayor número de horas extraordinarias. En este contexto, se comprobó, que las horas extraordinarias de los funcionarios que laboran en los servicios clínicos de ese centro asistencial, en el período comprendido entre los meses de enero a junio de 2013, han experimentado variaciones en comparación al mes anterior, cuyo detalle se muestra a continuación, correspondiendo al personal que trabaja en la atención de emergencias, quienes evidenciaron mayor fluctuación en la disminución de horas extras con cargo de un 25% y 50% en los meses de marzo y abril de esa anualidad: Atención Emergencia Horas Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Horas con cargo al 25% 139 37 89 43 63 15 Horas con cargo al 50% 2.617 3.013 2.967 224 2.011 3.691 Variación Horas con cargo al 25% 0% -276% 58% -107% 32% -320% Variación Horas con cargo al 50% 0% 13% -2% -1225% 89% 46% Servicio Clínico Medicina Horas Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Horas con cargo al 25% 193 196 152 86 326 192 Horas con cargo al 50% 3.361 3.138 2.975 3.672 2.822 3.265 Variación Horas con cargo al 25% 0% 2% -29% -77% 74% -70% Variación Horas con cargo al 50% 0% -7% -5% 19% -30% 14% Servicio Clínico Pediatría Horas Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Horas con cargo al 25% 69 102 84 74 71 99 Horas con cargo al 50% 2.024 1.681 1.974 1.914 1.582 1.749 Variación Horas con cargo al 25% 0% 32% -21% -14% -4% 28% Variación Horas con cargo al 50% 0% -20% 15% -3% -21% 10% Servicio Clínico Cirugía Horas Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Horas con cargo al 25% 237 128 102 105 176 274 Horas con cargo al 50% 3.194 2.595 2.854 2.449 2.069 2.289 Variación Horas con cargo al 25% 0% -85% -25% 3% 40% 36% Variación Horas con cargo al 50% 0% -23% 9% -17% -18% 10% Sobre el particular, se constató que tales variaciones obedecieron a que durante el primer semestre del año 2013 se efectuó un 90% de cobertura de reemplazo, por ausencias mayores o iguales a 5 días, y cuando ello no era posible, debido a la falta de disponibilidad de profesionales, el hospital recurrió a la modificación de los turnos para asegurar el correcto funcionamiento, con personal de las mismas unidades mediante horas extraordinarias. Respecto del personal que se desempeña en el área Gestión de Personas, se advirtió que durante los meses de enero y abril se asignó una mayor cantidad de horas extras con cargo al 50%, a diferencia del mes de febrero que evidencia un menor porcentaje. En tanto, las horas extras con aumento del 25%, se mantuvieron en similar cantidad durante el período examinado, con excepción del mes de febrero que presenta una disminución del 66%. Área de Gestión de Personas Horas Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Horas con cargo al 25% 169 102 163 175 189 145 Horas con cargo al 50% 308 140 208 309 178 226 Variación Horas con cargo al 25% 0% -66% 37% 7% 7% -30% Variación Horas con cargo al 50% 0% -120% 33% 33% -74% 21% Dichas variaciones se explican, según lo señalado por el Servicio de Salud Osorno, porque el proyecto de normalización de ese centro asistencial y el consiguiente aumento de dotación - en la actualidad 1.144 funcionarios regidos por la ley N° 18.834, 126 por la ley N° 19.664, y 72 médicos regidos por la ley N° 15.076 -, incrementaron los procesos asociados al pago de remuneraciones, tramitación de derechos funcionarios y beneficios del personal del Hospital Base de Osorno, tales como ingreso, revisión y modificación de datos (ausentismos versus reposiciones) en el Sistema Integrado de Recursos Humanos (SIRH), resoluciones de contratos por reposición de personal, reconocimiento de bienios, revisión de planillas de control de turnos, verificación de las asignaciones de turnos y de la ley de urgencia, entre otros. Sobre el particular, cabe señalar que la distribución de horas extraordinarias es un asunto de gestión interna que le corresponde decidir al propio Servicio, sobre lo cual no corresponde pronunciarse a esta Entidad Fiscalizadora, conforme a lo prescrito en el artículo 21 B de la ley N° 10.336, Orgánica Constitucional de la Contraloría General de la República, que dispone que este Ente Contralor no podrá evaluar los aspectos de mérito o de conveniencia de las decisiones políticas o administrativas. Por otra parte, la jurisprudencia administrativa contenida en los dictámenes N os 72.855, de 2009 y 74.556, de 2011, de este origen, ha precisado que la realización de tales labores debe ser ordenada por la superioridad del servicio en forma previa, mediante un acto administrativo exento de toma de razón, en el que se individualice al personal que las desarrollará, debiendo agregarse también que, tal como se ha informado en el dictamen Nº 21.889, de 1996, al momento de ordenar dichos trabajos, la autoridad debe determinar su oportunidad y las condiciones de su desarrollo. En este contexto, se verificó que el Hospital de Osorno dicta las resoluciones que autorizan la realización de horas extraordinarias con posterioridad al mes que se ejecutan, como se detalla a continuación: Mes Resolución Fecha Enero 4.266 y 4.469 17 y 22-07-2013 Febrero 4.098 y 4.099 10-07-2013 Marzo 4.786 y 4.787 01-08-2013 Abril 4.916 y 4.917 02-08-2013 Mayo 4.817 y 4.839 01-08-2013 Junio 4.634 30-07-2013 Al respecto, cabe observar el procedimiento de asignación y pago de trabajos extraordinarios, por cuanto los mismos deben autorizarse mediante actos administrativos dictados en forma previa a su realización, individualizando al personal que las desarrollará, el número de horas y el período que abarca dicha aprobación. En efecto, cabe reiterar que el citado artículo 66 de la ley N° 18.834, prevé que el Jefe Superior de la Institución, el Secretario Regional Ministerial o el Director Regional de servicios nacionales desconcentrados, según corresponda, podrá ordenar trabajos extraordinarios a continuación de la jornada ordinaria, de noche o en días sábado, domingo y festivos, cuando hayan de cumplirse tareas impostergables. A su turno, el inciso segundo del mismo precepto establece que los trabajos extraordinarios se compensarán con descanso complementario, y agrega que si ello no fuere posible por razones de buen servicio, aquéllos serán compensados con un recargo en las remuneraciones. En este orden, es útil señalar que la jurisprudencia administrativa de este Órgano de Control, contenida, en el dictamen N° 23.603, de 2010, expone que sólo las horas extraordinarias que han sido ordenadas anticipadamente a través del acto administrativo, que disponga la realización de dichas labores, los funcionarios que las efectuarán y el total de horas que cada uno desempeñará, habilitan para obtener el descanso complementario o, en caso de que ello no sea posible, el respectivo recargo en las remuneraciones. En consecuencia, corresponde que el Hospital Base de Osorno adopte las medidas tendientes a dictar las resoluciones que ordenan la realización de trabajos extraordinarios en el mes inmediatamente anterior a la ejecución de los mismos, lo que se verificará en futuras fiscalizaciones que realice este Organismo de Control a ese centro hospitalario. 2. Descuentos por licencias médicas. En relación al descuento de las licencias médicas presentadas por el personal, se constató que el Hospital Base de Osorno está aplicando íntegramente las instrucciones impartidas mediante Circular C9 N°08, de 8 de marzo de 2013, complementada por el oficio ordinario C 103 N° 1770, de 13 de junio de 2013, ambos de la Subsecretaría de Redes Asistenciales, en los que se señala que tratándose de inasistencias derivadas de licencias médicas que fueron rechazadas o reducidas, procede la retención o descuento por parte del servicio de salud o establecimiento correspondiente, descuento que se podrá ser efectivo desde que se le notifica la licencia médica rechazada o disminuida hasta 5 años, de acuerdo a las reglas generales de prescripción reguladas por el Código Civil. De esa forma, añade la citada instrucción, que si el funcionario reclama o apela de la resolución de rechazo o disminución de su licencia médica, deberá acreditarlo mediante la entrega en la oficina de partes de la copia del documento de reconsideración o apelación que realizó ante la entidad correspondiente. En efecto, se verificó que el citado establecimiento de salud realizó los correspondientes descuentos por licencias médicas rechazadas y/o reducidas a quienes no realizaron la apelación o ésta le fue denegada, cuyos casos son los siguientes: Nombre Monto Mes descuento Tejeda González, María $ 39.987 Junio 2013 Bórquez Andrade, Susan $ 67.575 Junio 2013 González Amthauer, Myrna $ 49.621 Junio 2013 Hernández Barrientos, Andrea $ 20.013 Junio 2013 Icarte Santana, Víctor $ 67.180 Junio 2013 Muñoz Muñoz, Loreto $ 154.756 Junio 2013 Sánchez Zapata, Erika $ 284.226 Junio 2013 Ortega Roger, Andrés $ 78.977 Mayo 2013 Tejeda González, María $ 156.385 Mayo 2013 Acum Triviño, Marcia $ 50.191 Mayo 2013 Bórquez Andrade, Susan $ 141.756 Mayo 2013 Hernández Barrientos, Andrea $ 140.079 Mayo 2013 Icarte Santana, Víctor $ 214.779 Mayo 2013 Muñoz Muñoz, Loreto $ 466.639 Mayo 2013 Sobre el particular, cabe señalar que de conformidad con la jurisprudencia administrativa contenida, entre otros, en los dictámenes Nºs. 58.482, de 2011, 49.737, de 2012, tratándose de inasistencias al trabajo derivadas de licencias médicas reducidas o rechazadas por las respectivas Instituciones de Salud Previsional, procede el descuento o retención de las remuneraciones correspondientes, u obligan a la devolución de las sumas percibidas indebidamente, por tratarse de ausencias injustificadas a las labores. Luego, en la medida que el rechazo de las respectivas licencias se haya hecho efectivo, surge, por una parte, la obligación para los servidores de reintegrar las remuneraciones percibidas por aquellos días en que se rechazaron o redujeron los permisos médicos de que se trata y, por otra, para el Servicio el deber de arbitrar las medidas necesarias para resarcir el pago indebido que se realizó a los funcionarios, ello con el fin de evitar un perjuicio patrimonial al organismo y su correlativo enriquecimiento sin causa a favor de los servidores (aplica dictamen N° 146, de 2013). Así las cosas, es dable concluir que lo obrado por ese recinto asistencial en relación a los descuentos realizados por licencias médicas rechazadas o reducidas se ha ajustado a derecho. 3. Creación de una nueva unidad de atención al paciente Respecto a la creación de una nueva unidad de atención al paciente, se comprobó que mediante resolución exenta N° 655, de 16 de febrero de 2012, se estableció la regularización de la estructura de organización interna del Hospital Base de Osorno, mediante centros de responsabilidad, de los cuales 11 dependen de la subdirección médica y 5 de la subdirección administrativa, fijándose como objetivo mejorar la utilización de los recursos e incrementar la oferta y la calidad de los servicios prestados. Luego, con fecha 22 de mayo de 2013, se puso en marcha la Unidad de Tratamientos Intermedios (TIM), dependiente del Centro de Responsabilidad Paciente Crítico, inicialmente con 6 camas y en la actualidad con 10 camas, la cual se conformó con personal proveniente de los servicios clínicos de cirugía y medicina, advirtiéndose que la citada unidad TIM dependía anteriormente del mencionado servicio de medicina. A su turno, se verificó que el personal fue redestinado producto de la separación de funciones y disminución en la complejidad de la atención en las unidades de origen, comprobándose que en los casos que se requirió, se provisionó el personal con nuevos funcionarios, conforme lo dispuesto en la circular N° 2, de 28 de mayo de 2013, de la Dirección del Hospital Base de Osorno, cuyo detalle se exhibe a continuación. Personal TIM Unidad procedencia Reposición 2 médicos Redistribución de horas 1 Enfermera en el servicio clínico de medicina. 2 Técnicos paramédicos en el servicio clínico de medicina 1 Técnico para el servicio dental 1 Auxiliar para servicios generales 1 Auxiliar en el servicio de cirugía 9 enfermeras 2 enfermeras del servicio clínico medicina; 6 profesionales de la unidad cuidados intensivos adulto y una contratación 12 técnicos de enfermería 2 técnicos provenientes del servicio clínico medicina, una del servicio dental y otros 5 de la unidad de cuidados intensivos adulto 4 auxiliares de servicio 1 desde el servicio clínico medicina, 1 del servicio clínico cirugía, otro de servicios generales y una nueva contratación Sobre el particular, es dable hacer presente que según lo manifestado, entre otros, en el dictamen N° 62.079, de 2011, de esta Entidad Fiscalizadora, los artículos 46, inciso tercero, de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, y 73 de aludida la ley N° 18.834, se desprende, que las destinaciones constituyen una facultad del jefe del servicio, la que, en todo caso, solo puede ser dispuesta para el desempeño de labores propias del cargo para el cual ha sido designado el respectivo servidor y en un empleo de la misma institución y jerarquía. Luego, es menester expresar que según lo previsto en los artículos 36, letras c) y f), del decreto con fuerza de ley N°1, de 2005, del Ministerio de Salud, y artículo 23 del decreto N° 38, de 2005, del mismo origen, corresponde a la jefatura superior de los centros hospitalarios autogestionados en red, naturaleza que reviste el organismo en cuestión, disponer su organización interna y asignar las tareas pertinentes como asimismo, ejercer las actividades de administración del personal destinado al establecimiento. En tal sentido, esta Entidad de Control ha resuelto, en su dictamen N° 8.218, de 2011, entre otros, que en conformidad a la precitada normativa, la superioridad del respectivo hospital debe determinar la reubicación de sus trabajadores, esto es, su destinación a una nueva unidad o función, siempre que no se produzca una disminución en su posición jerárquica y que las tareas que deba desarrollar digan relación con el estamento al cual pertenece el empleado (aplica dictamen N° 57.556, de 2012). En consecuencia, y en virtud de las consideraciones expuestas, es dable concluir que no se advierte en la especie la existencia de infracciones a la legislación que rige la materia, ni arbitrariedades en las destinaciones que se objetan. Es todo cuanto cabe informar al tenor de lo solicitado. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República