Dictamen N° 72830/2014

N° 72.830 Fecha: 23-IX-2014 Se ha dirigido a esta Contraloría General la Municipalidad de La Florida solicitando que se precise la forma en que deben realizarse, pagarse y programarse las horas extraordinarias de los funcionarios con desempeño en los juzgados de policía local, en atención a lo expuesto en el dictamen N° 33.175, de 2012. Como cuestión previa, conviene recordar que el anotado dictamen N° 33.175, de 2012, reconsideró toda la jurisprudencia administrativa en contrario existente acerca de la materia, concluyendo, en lo que interesa, que tratándose del personal que se desempeña en los juzgados de policía local, solo será posible retribuir los trabajos extraordinarios ordenados previamente por el alcalde, en la medida que se realicen a continuación de una jornada de cuarenta y cuatro horas semanales, sin que la ficción legal que se aplica a esos servidores para entender completo el horario de funcionamiento del respectivo tribunal para efectos de sus remuneraciones -en virtud del decreto ley N° 812, de 1974-, tenga la virtud de alterar tal regulación. Sobre el particular, corresponde precisar que los juzgados de policía local son tribunales especiales que no forman parte del Poder Judicial y que, desde el punto de vista de su estructura orgánica, constituyen dependencias de la municipalidad pertinente, resultándoles aplicables, en lo que dice relación con su organización y atribuciones, las normas de la ley N° 15.231, y en lo que respecta a su personal, aquellas disposiciones que rigen a los funcionarios municipales -actualmente contenidas en la ley Nº 18.883-, salvo las excepciones legales expresas establecidas para los magistrados. Al respecto, cabe señalar que el artículo 53 de la ley N° 15.231, de Organización y Atribuciones de los Juzgados de Policía Local -cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto N° 307, de 1978, del Ministerio de Justicia-, dispone, en lo pertinente, que la Corte de Apelaciones, previo informe de la Municipalidad y del Juez de Policía Local correspondientes, fijará los días y horas de funcionamiento de estos juzgados en su respectivo territorio. En ningún caso las audiencias al público serán inferiores a tres por semana y se celebrarán en días distintos, con una duración de al menos tres horas cada una. Por su parte, el decreto ley N° 249, de 1973, que fijó Escala Única de Sueldos para el Personal que Señala -al que fueron incorporadas las municipalidades a contar del 1° de enero de 1974, por disposición del artículo 16 del decreto ley N° 272, de la misma anualidad-, y que regía a los servidores municipales en la época que se analiza, estableció en su artículo 21, una jornada ordinaria de trabajo de cuarenta y cuatro horas semanales, distribuidas de lunes a viernes. En este orden de ideas, con el objeto de fijar, por vía de interpretación auténtica y de autoridad, el verdadero sentido y alcance de las disposiciones contenidas en el decreto ley N° 249, de 1973, en concordancia con aquellas establecidas en la ley N° 15.231, y evitar de esa forma las dudas que en torno a su aplicación armónica habrían surgido, se emitió el decreto ley N° 812, de 1974. Dicho cuerpo normativo declaró, en su artículo 1°, que el aludido artículo 21 del decreto ley N° 249, de 1973, no se aplica ni ha sido aplicable a los Juzgados de Policía Local; añadiendo su artículo 2° que, asimismo, corresponde exclusivamente a la Corte de Apelaciones respectiva fijar el horario de funcionamiento de estos juzgados, el que se entenderá completo para el solo efecto de las remuneraciones. Así, ante dos normas que resultaban igualmente aplicables al personal de los juzgados de policía local, el anotado decreto ley N° 812, de 1974, determinó que tales servidores no debían cumplir la jornada de cuarenta y cuatro horas semanales contenida en el mencionado artículo 21, correspondiendo que para el solo efecto de sus remuneraciones, se entendiera completo el horario de funcionamiento que debe fijar la respectiva Corte de Apelaciones para cada tribunal, en virtud del precitado artículo 53. De conformidad con dicha interpretación, la jurisprudencia administrativa de esta Contraloría General contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 6.676, de 1975; 35.558 y 41.034, ambos de 1995; 47.003, de 2004; y 58.192, de 2012, entendió que los alcaldes no podían exigir a los servidores de esos tribunales una jornada de trabajo superior al horario de funcionamiento fijado por la Corte de Apelaciones respectiva, cuyo cumplimiento otorgaba el derecho a recibir el total de las remuneraciones a que se refería el artículo 2° del decreto ley N° 812, de 1974. Es en este último aspecto donde cobra relevancia el análisis del contexto en el que se emitió el aludido cuerpo legal, por cuanto la aclaración formulada por el mismo, atendido su carácter interpretativo -según aparece de su propio contenido-, solo pudo considerar los conceptos remuneracionales que ya se encontraban previstos en la normativa interpretada, esto es, aquellos a los que tenían derecho los servidores municipales a la fecha de su emisión, debiendo entenderse comprendidos, por tanto, en el término “remuneraciones” que emplea esa preceptiva, únicamente a dichos estipendios. En razón de lo expuesto, al emitirse el dictamen N° 33.175, de 2012, fue necesario revisar el contenido del mencionado decreto ley N° 249, de 1973, por tratarse de la normativa en que se contenía el precepto cuyo verdadero sentido y alcance habría sido determinado por el decreto ley N° 812, de 1974, indicándose, luego de su análisis, que la declaración efectuada en el mismo no pudo sino decir relación con la jornada ordinaria de trabajo, que a la sazón se encontraba establecida en el artículo 21 de ese texto legal, pero no con la extraordinaria. Ello, por cuanto el cuerpo normativo interpretado no contempló disposiciones sobre horas extraordinarias, siendo abrogadas las que concedían dicha asignación, en virtud de la derogación orgánica dispuesta en el artículo 30 de tal instrumento, por lo que a esa época, los funcionarios municipales no tenían derecho al pago de aquellas (aplica dictamen N° 33.130, de 1974, de este origen). En efecto, el recién citado artículo 30 del decreto ley N° 249, de 1973, ordenó la derogación de todas las disposiciones legales, reglamentarias, convencionales o de cualquiera otra índole que establecieran remuneraciones, tales como las que en ese mismo precepto se indican y, en general, toda aquella norma que fuera contraria o incompatible con las contenidas en dicho cuerpo legal, quedando vigentes luego de su dictación, en consecuencia, únicamente las remuneraciones adicionales previstas en su artículo 5°, entre las que no se encontraban las horas extraordinarias desarrolladas a continuación de la jornada de trabajo. Conforme a lo anterior, el aludido dictamen N° 33.175 de 2012, concluyó que la declaración efectuada por el decreto ley N° 812, de 1974, no pudo referirse a los trabajos extraordinarios, comoquiera que la norma interpretada por tal cuerpo normativo no contenía disposición alguna que otorgara tal asignación. Por ende, este último texto legal, al tener como único objeto interpretar el decreto ley Nº 249, de 1973, específicamente su artículo 21 en relación con el artículo 53 de la ley Nº 15.231, solo pudo considerar aquellas disposiciones contenidas en el cuerpo normativo interpretado, sin que sea posible, por tanto, que por intermedio de tal aclaración, se hayan podido abarcar aspectos no previstos en este, como es el caso de las horas extraordinarias a continuación de la jornada de trabajo, las que no solo no se encontraban establecidas en tal preceptiva, sino que constituían una asignación que ni siquiera tenían derecho a percibir los funcionarios municipales a esa data. Ahora bien, una vez que este Organismo Fiscalizador estableció que el concepto “remuneraciones” empleado por el decreto ley Nº 812, de 1974, para efectos de entender completo el horario de funcionamiento de los juzgados de policía local, no pudo comprender los trabajos extraordinarios, fue necesario, a fin de determinar la forma en que el personal de esos tribunales puede ejecutar tales labores, analizar las disposiciones que, en la actualidad, regulan su realización por parte de los servidores municipales. En este orden de ideas, es dable indicar que el párrafo 2º del Título III de la ley Nº 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, se refiere a la jornada laboral, señalando en su artículo 62, en lo que interesa, que la jornada ordinaria de trabajo de estos será de cuarenta y cuatro horas semanales. Por su parte, el artículo 63 del referido cuerpo estatutario, prevé que los trabajos extraordinarios que ordene el alcalde, a continuación de la jornada ordinaria, de noche o en días sábados, domingos y festivos, cuando hayan de cumplirse tareas impostergables, se compensarán con descanso complementario y si ello no fuere posible por razones de buen servicio, se dispondrá su compensación con un recargo en las remuneraciones. En relación con la normativa citada, cabe hacer presente que este Organismo de Control, mediante los dictámenes N°s. 5.921 y 45.287, ambos de 2010, entre otros, se ha encargado de precisar que las horas extraordinarias solo se configuran y otorgan los derechos correlativos -compensación con descanso complementario o pago- cuando concurren tres requisitos copulativos esenciales, esto es, primero, que hayan de cumplirse tareas impostergables; luego, que exista orden de la máxima autoridad edilicia; y, por último, que los trabajos respectivos se realicen a continuación de la jornada ordinaria, de noche o en días sábados, domingos o festivos. Asimismo, es necesario manifestar que esta Entidad Fiscalizadora, a través de los dictámenes N°s. 45.769, de 2009, y 24.256, de 2010, entre otros, ha establecido que solo las horas extraordinarias que han sido dispuestas en las anotadas condiciones, con independencia de la permanencia efectiva que registre el personal en la institución, habilitan para obtener el descanso complementario o, en caso de que ello no sea posible, la compensación de dichos trabajos con el respectivo recargo en las remuneraciones del funcionario. De este modo, es posible advertir que para tener derecho al pago o, en su defecto, al descanso complementario, con motivo de la realización de horas extraordinarias, de conformidad con la normativa que actualmente rige la materia, es un requisito de la esencia que estas se ejecuten una vez finalizada la jornada ordinaria de trabajo, la que según lo previsto en el indicado artículo 62 de la ley N° 18.883, corresponde a cuarenta y cuatro horas semanales, y no al horario especial fijado para el personal de los juzgados de policía local. Sostener un criterio contrario, no solo importaría desconocer la naturaleza interpretativa del decreto ley Nº 812, de 1974, según ya se señalara, sino que también, otorgar al referido artículo 63, un sentido y alcance no previsto por el legislador al momento de su dictación. En efecto, atendido el principio de juridicidad que rige a los órganos administrativos, los que de conformidad con los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República, y 2° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, deben someter su actuar a la Carta Fundamental y a las leyes, sin que tengan más atribuciones que las que expresamente les ha conferido el ordenamiento jurídico, no es posible establecer que la ficción legal respecto de la jornada de trabajo dispuesta a favor de los funcionarios que se desempeñan en los juzgados de policía local, deba extender sus efectos a objeto de delimitar el inicio de las labores extraordinarias que pudiesen asignarse al mencionado personal. Por ende, en lo concerniente a la solicitud de la recurrente, en orden a precisar la forma de realización, pago y programación de los trabajos extraordinarios de los servidores que se desempeñan en los juzgados de que se trata, cumple con señalar que de conformidad con lo expuesto a lo largo del presente oficio, estos resultarán procedentes únicamente en la medida que el horario de funcionamiento de tales tribunales que fije la respectiva Corte de Apelaciones sea de cuarenta y cuatro horas semanales. Saluda atentamente a Ud. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República