Dictamen N° 78628/2013

N° 78.628 Fecha: 29-XI-2013 Se ha dirigido a esta Contraloría General la Municipalidad de Melipilla, solicitando un pronunciamiento que determine si los concejales de esa comuna han actuado dentro de sus facultades al rechazar la modificación presupuestaria presentada por el alcalde, considerando que dicha negativa habría afectado ingresos procedentes del Fondo Común Municipal y traspasos de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, por saldos del Programa de Mejoramiento Urbano y Equipamiento Comunal y del Programa de Mejoramiento de Barrios; y en lo que respecta a los gastos, el cumplimiento de obligaciones legales y contractuales contraídas anteriormente por esa entidad. Asimismo, requiere se le aclare si procede que se dicte un decreto alcaldicio que, en definitiva, apruebe la reforma presentada por el jefe comunal. Sobre el particular, cabe recordar que el presupuesto municipal es un instrumento de planificación financiera esencialmente flexible, que debe ser una herramienta para el logro óptimo de los objetivos municipales, lo cual implica que puede ser objeto de modificaciones durante su ejecución, con el fin de obtener el cumplimiento de las funciones que la ley ha entregado a dichos entes comunales, o bien, para cumplir obligaciones que éstas hayan contraído con terceros, emanadas de compromisos válidamente celebrados (aplica criterio contenido en dictamen N° 20.153, de 2001). La elaboración del mencionado instrumento y sus posteriores modificaciones corresponde al alcalde como máxima autoridad edilicia, quien debe presentarlos oportunamente al concejo municipal, para su aprobación o rechazo, en conformidad con lo dispuesto en los artículos 56, inciso segundo; 65, letra a); 81 y 82, letra a), de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades. En lo que interesa, el inciso primero del aludido artículo 81, señala que el concejo solo podrá aprobar presupuestos debidamente financiados, concerniéndole especialmente al jefe de la unidad de control representar los déficit que en él advierta, debiendo el mentado cuerpo colegiado examinar trimestralmente el programa de ingresos y gastos, introduciendo las modificaciones correctivas a que hubiere lugar, a proposición del alcalde. Agrega el inciso segundo de esa disposición, que si esa entidad pluripersonal desatendiere la representación antedicha y no introdujere las rectificaciones pertinentes, el alcalde que no propusiere las modificaciones correspondientes o los concejales que las rechacen, serán solidariamente responsables de la parte deficitaria que arroje la ejecución presupuestaria anual al 31 de diciembre del año respectivo, existiendo acción pública para reclamar el cumplimiento de esta responsabilidad. Luego, el inciso final prescribe que, en todo caso, el concejo solo resolverá las modificaciones presupuestarias una vez que haya tenido a la vista todos los antecedentes que justifican la modificación propuesta, los cuales deberán ser proporcionados a los concejales con una anticipación de a lo menos 5 días hábiles a la sesión respectiva. En cuanto a la adopción de la determinación correspondiente, la letra c) del citado artículo 82, dispone que el pronunciamiento del concejo en las demás materias -no comprendidas en las letras a) y b)-, deberá emitirse dentro del plazo de veinte días, contado desde la fecha en que se dé cuenta del requerimiento formulado por el jefe comunal, agregándose en el inciso final de dicho precepto, que si aquello no se produjere dentro de los términos legales señalados, regirá lo propuesto por aquel. En tanto, el artículo 65, inciso tercero, del mismo texto legal, previene, en lo que importa, que al aprobar este instrumento financiero, el concejo velará porque en él se indiquen los ingresos estimados y los montos de los recursos suficientes para atender los gastos previstos, imponiendo una restricción respecto de su actuación tratándose de los desembolsos establecidos por ley o por convenios celebrados por la entidad edilicia, al disponer que dicho órgano pluripersonal no está facultado para disminuirlos o alterar su distribución. Ahora bien, de la mencionada normativa es posible apreciar que el alcalde debe presentar, de manera oportuna, las reformas necesarias para que el presupuesto se encuentre debidamente financiado; que el cuerpo colegiado debe velar por la mantención de su equilibrio, y que la ley ha sido especialmente rigurosa al regular su intervención en relación, específicamente, con aquellos ajustes presupuestarios tendientes a cubrir los déficit advertidos durante el ejercicio correspondiente y con los que puedan afectar la adecuada provisión de los fondos destinados a los gastos derivados, en lo que interesa, de obligaciones legales y convenios celebrados por la entidad edilicia (aplica dictamen N° 62.690, de 2012). Asimismo, dicha preceptiva obliga al alcalde y los funcionarios municipales intervinientes en la elaboración de la modificación propuesta, a proporcionar al concejo -con la antelación mínima prevista en el inciso final del referido artículo 81- toda la información que justifique su aprobación, de modo tal que el mismo pueda adoptar su decisión de manera razonada, asegurándose de que ella tenga por objeto precaver eventuales déficit en el presupuesto vigente, al tiempo de comprobar que existen antecedentes suficientes para estimar que la proyección original de ingresos y/o gastos, en su caso, ha variado al punto de ser necesaria su rectificación. Precisado lo anterior, es menester indicar que la negativa del órgano colegiado de aprobar la modificación del presupuesto presentada por el jefe comunal, debe ser analizada a la luz de las condiciones recién citadas, a fin de determinar si esta se ajustó a derecho. Según consta de la documentación tenida a la vista, específicamente del acta N° 5, en sesión ordinaria de 14 de enero de 2013 del Concejo Municipal de Melipilla, el administrador municipal hizo entrega de la propuesta de modificación presupuestaria “para su estudio”; que luego, según señala el alcalde, habría sido puesta en tabla los días 21 de enero y 4 de febrero, oportunidades en que no fue sometida a votación, por requerir los concejales mayores antecedentes -lo que, sin embargo, no fue acreditado, al no acompañarse las actas pertinentes-; y que, finalmente, en sesión ordinaria de 8 de febrero de 2013, mediante el acuerdo N° 65, ese ente pluripersonal rechazó la modificación presupuestaria N° 1, presentada por el alcalde, advirtiéndose del registro oficial de la misma, que los concejales plantearon diversas dudas y consultas respecto de algunos ítem de la propuesta, algunas de las cuales fueron respondidas en términos generales por la directora de administración y finanzas y el director de la secretaría de planificación comunal, sin que se evidencie un análisis o información detallada de cada una de las modificaciones sometidas a consideración del ente colegiado y su justificación. La precitada propuesta consistía en un aumento de ingresos por $3.010.642.499, un aumento de gastos por 3.536708.150, y una disminución de gastos por $526.065.651, correspondiendo las partidas de ingresos afectadas al subtítulo 03, tributos sobre el uso de bienes y la realización de actividades, ítem 01, patentes por tasas y derechos, y 02, permisos y licencias; subtítulo 08, otros ingresos corrientes, ítem 99, otros; subtítulo 12, recuperación de préstamos, ítem 10, ingresos por percibir; subtítulo 05, transferencias corrientes, ítem 03, de otras entidades públicas; subtítulo 08, otros ingresos corrientes, ítem 03, participación del fondo común municipal; subtítulo 10, venta de activos no financieros, ítem 01, venta o rescate de títulos y valores; subtítulo 13, transferencias para gastos de capital, ítem 03, de otras entidades públicas; y, subtítulo 15, saldo inicial de caja. A su turno, las partidas de gastos propuestas aumentar corresponden al subtítulo 21, gastos en personal de planta; subtítulo 22, bienes y servicios de consumo, ítem 02, textiles, vestuario y calzado, 03, combustible y lubricantes; 04, materiales de uso o consumo; 05, servicios básicos; 07, publicidad y difusión; 08, servicios generales; 09, arriendo; 11, servicios técnicos y profesionales; 12, otros gastos en bienes y servicios de consumo; subtítulo 24, transferencias corrientes, ítem 01, al sector privado; subtítulo 26, otros gastos corrientes, ítem 01, devoluciones; subtítulo 29, adquisición de activos no financieros; ítem 05, máquinas y equipos; subtítulo 31, iniciativas de inversión, ítem 02.002 consultorías y 02.004, obras civiles; subtítulo 34, servicio de la deuda, ítem 07; y, subtítulo 35, saldo final de caja. Por su parte, los gastos a disminuir corresponden a las siguientes clasificaciones: 21.02, personal a contrata; 21.03, otras remuneraciones; 22.03, 04, 05, 07 y 08; y 31.02.004, todos ya mencionados. Como puede apreciarse, se trata de una modificación significativa, que afecta la mayor parte de las cuentas presupuestarias, y por un monto global que alcanza a la tercera parte del presupuesto inicial del municipio, aprobado por decreto alcaldicio N° 59, de 2012, que consideró ingresos y gastos por $10.755.657.000, según la información remitida por la entidad edilicia a este Organismo de Control. No obstante, contrariamente a lo que sostiene el alcalde recurrente, de los documentos acompañados no consta que el concejo municipal haya recibido toda la información necesaria para pronunciarse al efecto, en los términos previstos por el inciso final del mentado artículo 81 de la ley N° 18.695, existiendo únicamente algunas menciones de carácter puntual en el acta N° 9, correspondiente a la sesión ordinaria de 8 de febrero de 2013, ya mencionada. En relación con lo expuesto, la jurisprudencia de esta Contraloría General ha manifestado que, en general, las decisiones del concejo, en orden a aceptar o rechazar las proposiciones que le formule el alcalde, deben adoptarse teniendo en consideración los antecedentes que la autoridad edilicia debe proporcionarle a ese órgano obligatoriamente y en forma oportuna, para una adecuada e informada toma de decisiones, y que constituye una obligación para los concejales el cabal estudio de las propuestas, pues solo así podrán adoptar determinaciones informadas, en consideración a la trascendencia de lo que se resuelve y la responsabilidad que conlleva su cargo (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 15.388, de 2005 y 18.875, de 2006). Asimismo, el dictamen N° 38.033, de 2008, precisó que, en este contexto, y atendido que la aprobación de modificaciones presupuestarias corresponde a una materia de particular relevancia para los municipios -por la que incluso podría, eventualmente, perseguirse la responsabilidad solidaria del alcalde y el concejo-, no resulta procedente que los concejales renuncien al término previsto al efecto, toda vez que ello podría afectar la adopción de una adecuada decisión por parte de dicho cuerpo colegiado, en un tema especialmente sensible, cuestión que el legislador, precisamente ha intentado precaver, a través de la incorporación del inciso final del referido artículo 81. De este modo, si dicho órgano colegiado no puede renunciar a la antelación mínima con que debe recibir los antecedentes fundantes de una modificación presupuestaria, y la precitada disposición lo autoriza a resolver solo una vez que cuente con ella, no resta sino concluir que el municipio no pudo adoptar ninguna determinación al respecto en tanto ello no ocurriera. Pretender lo contrario implicaría que bastaría proponer una modificación presupuestaria carente de la información que la sustenta, para que, vencido el plazo previsto por el artículo 82, letra c), de la ley N° 18.695, y por aplicación de su inciso final, rigiera la propuesta del alcalde, impidiendo al concejo municipal ejercer el rol resolutivo y fiscalizador que el legislador le ha asignado. Por otra parte, cabe consignar que no se advierte que la decisión del Concejo Municipal de Melipilla, en orden a rechazar la modificación propuesta, haya infringido la limitación establecida en el inciso tercero del artículo 65 del cuerpo legal en referencia, toda vez que ella se refiere exclusivamente a los gastos, en tanto las partidas relacionadas con transferencias de la mencionada Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo y el Fondo Común Municipal corresponden a ingresos; y, sobre el eventual incumplimiento de obligaciones legales y contractuales, ello no fue debidamente acreditado por el municipio, al no especificar ningún compromiso concreto. Con todo, debe manifestarse que esta Entidad Fiscalizadora ha tomado conocimiento que la propuesta de que se trata, en definitiva, fue aprobada por el tantas veces mencionado órgano colegiado, en sesión extraordinaria de 5 de abril de 2013, mediante acuerdo N° 107, de ese mismo año, por lo que la situación planteada se encuentra actualmente superada. Saluda atentamente a Ud. Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante