Dictamen N° 99323/2014

N° 99.323 Fecha: 22-XII-2014 Se han dirigido a esta Contraloría General los concejales de la Municipalidad de Pudahuel, señoras Lavinia Reyes Serra, Ester Toledo Alcaíno, Sonia Oyarzún Elgueta, Mónica Sánchez Aceituno y don Víctor Saavedra Torres, solicitando un pronunciamiento respecto del procedimiento que regula la aprobación del presupuesto de la entidad edilicia y sus modificaciones, como asimismo, la reasignación de las rebajas acordadas por el concejo municipal, dado que el alcalde en la sesión ordinaria N° 22, de 6 de agosto de 2014, de dicho cuerpo colegiado, los habría obligado a votar a favor o en contra de la totalidad de la propuesta, sin permitírseles efectuar observaciones a aquella. Requerido de informe el municipio expuso, en síntesis, que en su opinión, los recurrentes se han excedido en sus atribuciones sobre la materia, puesto que se han negado a aprobar las modificaciones al instrumento financiero en comento, insistiendo en pronunciarse respecto de cada partida, lo que, a su entender, no corresponde, entorpeciendo y afectando el normal funcionamiento de la entidad edilicia. Agrega, que se hizo entrega oportuna de los antecedentes de respaldo de la referida propuesta. Sobre el particular, el artículo 65, letra a), de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, establece que el jefe comunal requerirá el acuerdo del concejo para aprobar, entre otros, el presupuesto municipal y sus modificaciones. A continuación, el inciso tercero del citado artículo 65, dispone que al sancionar dicho instrumento financiero, el referido cuerpo colegiado "velará porque en él se indiquen los ingresos estimados y los montos de los recursos suficientes para atender los gastos previstos". Agrega, que el "concejo no podrá aumentar el presupuesto de gastos presentado por el alcalde, sino sólo disminuirlo, y modificar su distribución, salvo respecto de gastos establecidos por ley o por convenios celebrados por el municipio". Finaliza el citado precepto señalando que, con todo, "el presupuesto deberá reflejar las estrategias, políticas, planes, programas y metas aprobados" por la antedicha entidad pluripersonal a proposición del jefe comunal. Enseguida, el inciso primero del artículo 81, de la aludida ley N° 18.695, señala, en lo que interesa, que "El concejo solo podrá aprobar presupuestos debidamente financiados", concerniéndole especialmente al jefe de la unidad de control representar los déficit que en él advierta, debiendo el mentado cuerpo colegiado examinar trimestralmente el programa de ingresos y gastos, introduciendo las variaciones correctivas a que hubiere lugar, a proposición de la máxima autoridad comunal. Agrega el inciso segundo de esa disposición, en lo pertinente, que "el alcalde que no propusiere las modificaciones correspondientes o los concejales que las rechacen, serán solidariamente responsables de la parte deficitaria que arroje la ejecución presupuestaria anual al 31 de diciembre del año respectivo", existiendo acción pública para reclamar el cumplimiento de esta responsabilidad. Luego, el inciso final del referido precepto prescribe que, en todo caso, el organismo colegiado "solo resolverá las modificaciones presupuestarias una vez que haya tenido a la vista todos los antecedentes que justifican la modificación propuesta, los cuales deberán ser proporcionados a los concejales con una anticipación de a lo menos 5 días hábiles a la sesión respectiva". Ahora bien, de la mencionada normativa es posible apreciar que el alcalde se encuentra en el imperativo de presentar, de manera oportuna, las reformas necesarias para que el instrumento en análisis esté debidamente financiado; que el cuerpo colegiado debe velar por la mantención de su equilibrio, y que la ley ha sido especialmente rigurosa al regular su intervención en relación, específicamente, con aquellos ajustes presupuestarios tendientes a cubrir los déficit advertidos durante el ejercicio correspondiente y con los que puedan afectar la adecuada provisión de los fondos destinados a los gastos derivados, en lo que interesa, de obligaciones legales y convenios celebrados por la entidad edilicia (aplica dictámenes N°s. 62.690, de 2012, y 78.628, de 2013). Asimismo, dicha preceptiva obliga al jefe comunal y a los funcionarios municipales intervinientes en la elaboración de la modificación de que se trata, a proporcionar al concejo -con la antelación mínima prevista en el inciso final del referido artículo 81- toda la información que justifique su aprobación, de modo tal que el mismo pueda adoptar su decisión de manera razonada, asegurándose de que ella tenga por objeto precaver eventuales déficit en el presupuesto vigente, al tiempo de comprobar que existen antecedentes suficientes para estimar que la proyección original de ingresos y/o gastos, en su caso, ha variado al punto de ser necesaria su rectificación. En dicho contexto, la jurisprudencia administrativa de esta Entidad de Control, contenida en el dictamen N° 22.704, de 2011, ha precisado que el legislador establece que el alcalde se encuentra obligado a someter a la aprobación del concejo la propuesta de modificación del presupuesto municipal sin distinguir acerca de los elementos que lo componen -subtítulos, ítems, asignaciones y subasignaciones-, por lo que la respectiva resolución debe incidir en la totalidad de ese instrumento, no siendo necesario someter a votación cada partida en detalle, sin perjuicio de aquellas situaciones en que por disposición expresa de la norma se requiera una decisión específica sobre determinadas materias. Agrega el citado pronunciamiento, que lo anterior no significa que el aludido órgano pluripersonal se encuentre impedido de hacer observaciones en relación con partidas específicas de la propuesta sometida a su aprobación, las que, en todo caso, deben formularse oportunamente y en el marco de las atribuciones que la citada ley N° 18.695 le confiere. En ese orden de consideraciones, es dable señalar que el concejo, al emitir su decisión en relación con el proyecto de presupuesto y de sus modificaciones, cuenta con atribuciones para acordar, dentro del plazo legal, adecuaciones que consistan en la disminución de gastos o en la variación de su distribución, salvo las excepciones legales, sin que ello signifique una alteración sustancial de su contenido. Con todo, ese cuerpo colegiado debe velar porque aquel se encuentre debidamente financiado y que los objetivos que con su formulación se quieren alcanzar sean coincidentes con los previstos en los instrumentos de planificación e inversión (aplica criterio contenido en el dictamen N° 11.572, de 2003). Asimismo, se debe recordar que, tal como se ha manifestado en los dictámenes N°s. 904, de 1999, y 19.422, de 2011, aquellos rubros que en el presupuesto de gastos estén debidamente afectados por una norma legal o por convenios suscritos con la entidad edilicia, deben, necesariamente, ajustarse a los montos derivados de la aplicación del respectivo precepto o contrato, limitándose de esta forma el ejercicio de la facultad resolutiva del concejo en la materia, de manera tal que este no puede aprobar su disminución y, por consiguiente, si ello acontece, ha de subsistir, en esa parte, el proyecto formulado por el alcalde, sin las innovaciones de ese cuerpo colegiado. En la situación en estudio, según consta de la documentación tenida a la vista, específicamente del acta N° 5, correspondiente a la sesión extraordinaria de 31 de julio de 2014 del Concejo Municipal de Pudahuel, el secretario municipal de planificación hizo entrega de la propuesta de modificación presupuestaria con todos sus respaldos, la que, finalmente, en sesión ordinaria de 6 de agosto de ese mismo año, mediante el acuerdo N° 120, fue rechazada por ese ente pluripersonal, en atención a que, de acuerdo con lo que aparece en los antecedentes de la referida reunión, a los concejales señoras Reyes Serra, Toledo Alcaíno, Sánchez Aceituno, Oyarzún Elgueta y señor Saavedra Torres, se les requirió que se pronunciaran aprobando o desestimando el proyecto presentado por el jefe comunal sin permitírseles realizar observaciones al mismo. Por ende, en mérito de lo expuesto, cabe concluir que si bien el alcalde debe someter al asentimiento del aludido órgano pluripersonal el presupuesto municipal y sus modificaciones, como un todo, ajustándose al efecto a las pautas y procedimientos referidos, poniendo a su disposición los antecedentes necesarios para la adopción de un pronunciamiento fundado, ello no impide que ese cuerpo colegiado pueda generar, en el marco de sus atribuciones y en forma oportuna, adecuaciones en relación con determinados aspectos del correspondiente instrumento, por lo que la Municipalidad de Pudahuel no actuó conforme a derecho al impedir a los concejales efectuar alcances al proyecto en comento. En consecuencia, la citada entidad edilicia deberá, en lo sucesivo, ajustarse a lo señalado en el presente pronunciamiento. Transcríbase a los interesados. Saluda atentamente a Ud. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República