Dictamen N° 62690/2012

N° 62.690 Fecha: 09-X-2012 Se han dirigido a esta Contraloría General, los concejales de la Municipalidad de Illapel doña Samira Araya Pizarro y don Raúl Musa Ureta, solicitando un pronunciamiento que incide en determinar la procedencia de la negativa del concejo municipal respectivo, en relación con la aprobación de la modificación presupuestaria presentada por la máxima autoridad edilicia, a fines de diciembre de 2011, la que tenía por objeto corregir el déficit presupuestario existente en la cuenta 215.21.04.004, correspondiente a contrataciones de personas naturales a honorarios, para la prestación de servicios directamente vinculados con la ejecución de programas en beneficio de la comunidad. Los aludidos concejales, quienes votaron en contra de la mencionada propuesta de modificación, estiman que constituye una irregularidad el hecho de que la misma haya sido presentada al concejo para su acuerdo con posterioridad al pago de las anotadas contrataciones con fondos correspondientes a mayores ingresos no previstos, corrección presupuestaria que era la que precisamente se pretendía obtener mediante la referida reforma, motivo que, unido al cuestionamiento que efectúan en relación con la legalidad de dichos contratos, atendidas las características de los servicios requeridos, sirve de base a su decisión de no aprobar la consignada modificación presupuestaria. En este contexto, solicitan, además, una revisión de la ejecución presupuestaria 2011 en esa entidad edilicia. Requerida la Municipalidad de Illapel, esta ha informado, en síntesis, que el pago al personal contratado a honorarios para la prestación de servicios en programas comunitarios, que ya se habían realizado, constituía una obligación para esa entidad edilicia, cuyo incumplimiento habría implicado un enriquecimiento sin causa en su favor, agregando que las sumas respectivas fueron enteradas con cargo a mayores ingresos no presupuestados, de la cuenta 115.08.02.008, correspondiente a intereses de multas y sanciones pecuniarias. Añade que, durante la sesión de concejo en que se discutió la modificación presupuestaria anterior a aquella por la que se consulta en la especie, celebrada en el mes de septiembre de 2011, el Secretario de Planificación Comunal habría dado cuenta a ese órgano colegiado de la necesidad de efectuar una última reforma, tendiente a incrementar los recursos de la consignada cuenta deficitaria, la que, a fin de realizarse con la debida certeza y atendido que involucraba el análisis de los ingresos y gastos del cuarto trimestre de 2011, se estimó conveniente presentar en una fecha lo más próxima posible al término de esa anualidad. Finaliza dicha entidad edilicia solicitando un pronunciamiento que determine, en definitiva, si su accionar se ha ajustado a derecho y si, a la luz de lo previsto en el dictamen N° 40.349, de 1998, procedió que el concejo municipal rechazara la referida propuesta de modificación presupuestaria. Asimismo, consulta si corresponde que la votación de los concejales en relación con la materia quede supeditada a un futuro pronunciamiento de este Organismo de Control. Al respecto, cumple manifestar que la Contraloría Regional de Coquimbo, mediante su oficio N° 407, de 2012, se pronunció previamente sobre el particular, concluyendo que el aludido órgano colegiado ha contado con atribuciones para adoptar el acuerdo que rechazó la modificación presupuestaria que se indica, sin perjuicio de las responsabilidades que puedan afectar a los concejales en virtud de lo dispuesto en los artículos 81 y 89 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, teniendo en cuenta el criterio contenido en el dictamen N° 40.349, de 1998. Ahora bien, en relación con la materia, cabe recordar que la elaboración del presupuesto y de sus posteriores modificaciones corresponde al alcalde -a través de la unidad municipal respectiva-, como autoridad máxima de la entidad edilicia, quien debe presentarlos oportunamente al concejo municipal, para su aprobación o rechazo, en conformidad con lo dispuesto en los artículos 21, letra b); 56, inciso segundo; 65, letra a), y 81 de la citada ley N° 18.695. En lo que interesa, este último artículo señala, en su inciso primero, que el concejo solo podrá aprobar presupuestos debidamente financiados, correspondiéndole especialmente al jefe de la unidad de control representar los déficit presupuestarios que advierta, debiendo el concejo examinar trimestralmente el programa de ingresos y gastos, introduciendo las modificaciones correctivas a que hubiere lugar, a proposición del alcalde. Agrega el inciso segundo de dicha disposición que si el concejo desatendiere la representación aludida y no introdujere las rectificaciones pertinentes, el alcalde que no propusiere las modificaciones correspondientes o los concejales que las rechacen, serán solidariamente responsables de la parte deficitaria que arroje la ejecución presupuestaria anual al 31 de diciembre del año respectivo, existiendo acción pública para reclamar su cumplimiento. En tanto, el artículo 65, inciso tercero, del mismo cuerpo legal, previene, en lo que importa, que al aprobar el presupuesto, el concejo velará porque en él se indiquen los ingresos estimados y los montos de los recursos suficientes para atender los gastos previstos, imponiendo una restricción respecto de su actuación en relación con los gastos establecidos por ley o por convenios celebrados por el municipio, al disponer que dicho órgano pluripersonal no se encuentra facultado para disminuirlos o modificar su distribución. De la normativa citada es posible apreciar, por una parte, que el alcalde debe presentar, de manera oportuna, las modificaciones necesarias para que el presupuesto municipal se encuentre debidamente financiado y, por otra, que el concejo municipal debe velar por la mantención del equilibrio presupuestario y que la ley ha sido especialmente rigurosa al regular la intervención del mencionado órgano municipal en relación, específicamente, con las modificaciones tendientes a cubrir los déficit advertidos durante el ejercicio correspondiente y con aquellas que puedan afectar la adecuada provisión de los fondos destinados a los gastos derivados de -en lo que interesa- convenios celebrados por el municipio. En armonía con lo anterior, el aludido dictamen N° 40.349, de 1998, sostiene que el presupuesto municipal es un instrumento de expresión financiera esencialmente flexible, que debe ser una herramienta para el logro óptimo de los objetivos municipales, siendo improcedente que por rechazarse modificaciones propuestas para corregir déficit, se entrabe la gestión administrativa, haciendo imposible o ineficiente el cumplimiento de las funciones del servicio y de las obligaciones que la municipalidad tiene con terceros emanadas de compromisos válidamente contraídos. Agrega dicha jurisprudencia, que en tal contexto, tanto el alcalde como el concejo, deben proceder a efectuar todas las modificaciones presupuestarias necesarias para introducir las correcciones que se requieran, con la finalidad de evitar el déficit aludido, para dar cumplimiento cabal a las obligaciones financieras contraídas, por lo que, en situaciones como la examinada, el concejo y sus miembros solamente podrían rechazar las correcciones presupuestarias propuestas por el alcalde aduciendo razones fundadas en deficiencias o irregularidades, debidamente acreditadas, en que hubieran incurrido el propio alcalde o los funcionarios que de él dependen, respecto de la correcta administración de los recursos comprometidos y en la medida que tal rechazo no produzca efectivamente el déficit que eventualmente se esgrima para la propuesta de modificación presupuestaria. Concluye el anotado dictamen que, por lo tanto, la negativa basada principalmente en lo tardío de la propuesta de modificación y en la falta de adecuada información, no se ajusta a derecho, sin que ello signifique, necesariamente, que pueda aceptarse el procedimiento utilizado por el alcalde y los funcionarios encargados de asesorarlo en estas materias. Luego, cumple manifestar que el pago de servicios ya prestados en programas comunitarios, bajo la modalidad de honorarios, a la entidad edilicia, constituye una obligación para esta, pues, de no existir dicha contraprestación, se produciría un enriquecimiento sin causa en favor del municipio (aplica criterio contenido, entre otros, en el dictamen N° 60.713, de 2011). Precisado lo anterior, cabe indicar, en primer término, que en la especie, el hecho de haberse efectuado tal pago sin contar con la necesaria disponibilidad de recursos en la cuenta presupuestaria correspondiente, antes de haberse presentado la propuesta de modificación respectiva al concejo para su acuerdo, constituye una situación irregular, toda vez que dicha actuación implica que el municipio no adoptó los resguardos pertinentes a fin de contar oportunamente con un presupuesto debidamente financiado. En efecto, en conformidad con el criterio contenido en el dictamen N° 57.602, de 2010, la circunstancia de que un municipio incurra en desembolsos que excedan su disponibilidad presupuestaria -como ha ocurrido en la especie, según aparece del informe de la entidad edilicia-, vulnera el principio de la legalidad del gasto, consagrado en normas esenciales de nuestro ordenamiento jurídico, como lo son los artículos 6°, 7°, 98 y 100 de la Constitución Política de la República, conforme a los cuales los organismos públicos deben obrar estrictamente de acuerdo a las atribuciones que les confiere la ley y, especialmente, en el aspecto financiero, observar la preceptiva que rige el gasto público, como el decreto ley N° 1.263, de 1975, Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado, y, asimismo, el artículo 56 de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República, que regula la imputación presupuestaria de todo egreso. No obstante, el consignado rechazo del concejo municipal de Illapel implicó, en definitiva, la mantención del déficit que se intentaba corregir a través de la aludida modificación, por lo que, a pesar de la existencia de la anomalía reseñada, en conformidad con el criterio sustentado en el citado dictamen N° 40.349, de 1998, tal actuación de ese cuerpo colegiado no ha resultado procedente. Ahora bien, en atención a la situación de hecho generada en ese municipio y la necesidad de dar cumplimiento a la obligación contraída con quienes prestaron efectivamente servicios a esa entidad edilicia, no procede objetar la circunstancia de que se haya enterado a estos lo que se les adeudaba por tal concepto, no obstante que la cuenta presupuestaria a la que correspondía imputar tales gastos presentara déficit y, por ende, se haya recurrido para tal efecto a ingresos no previstos -en el entendido de que constituyan recursos de que pudiera disponer el municipio y que no se encontraran afectados a fines especiales-, toda vez que la municipalidad no podía sino retribuir dichas prestaciones. Con todo, no puede dejar de anotarse que el procedimiento llevado a cabo en el caso en estudio ha significado una vulneración al principio de sanidad y equilibrio financiero -consagrado tanto por la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades como por el decreto ley N° 1.263, de 1975-, el que debe aplicarse en todos los procesos que conforman el sistema de administración financiera municipal -presupuestario, contable y de administración de fondos- y en el que le corresponde participar al alcalde, como autoridad máxima de la entidad edilicia; a la Secretaría Comunal de Planificación y a la unidad encargada de Administración y Finanzas, todo ello, con arreglo a lo dispuesto en los artículos 56; 63, letra e); 21, letras b) y c); y 27, letra b), de la ley N° 18.695. Lo anterior, por cuanto corresponde a la autoridad alcaldicia y a sus asesores en materia de administración de los recursos financieros del municipio el resguardo de tal principio, actuando en todos los procesos que conforman la respectiva gestión con respeto al imperativo legal de mantener la unidad y coordinación entre estos, por lo que en el caso de no presentarse al concejo las proposiciones de modificaciones presupuestarias necesarias para contraer obligaciones que no cuenten con los pertinentes recursos como asimismo de asumirse compromisos que no tengan el debido financiamiento, se generarán las responsabilidades administrativas consiguientes, sin perjuicio de las de orden civil o penal que puedan existir (aplica criterio contenido en el dictamen N° 55.257, de 2003). Así, y en consideración que en la especie se presentó la modificación presupuestaria respectiva al concejo municipal, para el acuerdo correspondiente, con posterioridad al pago efectuado con cargo a recursos de otra cuenta, corrección que era precisamente el objetivo de la aludida reforma, como asimismo, que se formalizó el mencionado pago extemporáneamente, mediante un decreto de fecha 2 de enero de 2012, corresponde que ese municipio instruya el sumario pertinente, a fin de determinar las eventuales responsabilidades administrativas comprometidas, de lo que deberá informar a la Contraloría Regional de Coquimbo en el plazo de 30 días. Por otra parte, en lo que atañe a la revisión del ejercicio presupuestario 2011 que solicitan los concejales recurrentes y, especialmente, a los cuestionamientos que plantean en relación con la procedencia de la contratación de los servicios a honorarios de que se trata con cargo a la cuenta 215.21.04.004, cumple recordar que la Oficina Regional de Control, mediante su oficio N° 2.271, de 2012, ha señalado que analizará tal materia en una futura visita de fiscalización, a fin de verificar que las imputaciones efectuadas a la citada asignación se ajusten a la normativa que la regula y a la jurisprudencia administrativa aplicable. Finalmente, en cuanto a la posibilidad de que los concejales condicionen su votación a lo que se resuelva por este Organismo de Control en un futuro pronunciamiento, es del caso señalar que ello resulta improcedente, toda vez que implica, en la práctica, no cumplir con la manifestación de voluntad que aquellos están obligados a expresar en los casos en que la ley requiere el acuerdo de dicho cuerpo colegiado, dejando de cumplir con la función pública que el ordenamiento jurídico les ha encomendado. Compleméntese el oficio N° 407, de 2012, de la Contraloría Regional de Coquimbo. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República