Dictamen N° 91846/2016

N° 91.846 Fecha: 21-XII-2016 Se ha dirigido a esta Contraloría General la Municipalidad de Villa Alemana, solicitando la reconsideración del Informe de Investigación Especial N° 1.186, de 2016, de la Sede Regional de Valparaíso, sobre eventuales irregularidades en dicha entidad edilicia, por las razones que serán detalladas en el presente oficio. En primer lugar, la aludida entidad edilicia solicita la reconsideración de las conclusiones contenidas en los numerales 1 y 2 del citado informe de investigación especial, los cuales indican, en lo que importa, que no correspondió que el referido municipio efectuara los desembolsos indicados en dicho instrumento de fiscalización para la adquisición de boletines denominados “Cuenta Pública Villa Alemana 2014”, y el pago de honorarios para la realización de la grabación, edición, post producción y locución de 3 videos que fueron exhibidos en la anotada actividad, ya que los mismos no se ajustan a lo dispuesto en el artículo 67 de la ley N° 18.695. Al respecto, el municipio recurrente indica, en esta oportunidad, que la referida revista es un instrumento de difusión complementario para informar a la comunidad sobre la cuenta pública de ese año, de una manera más cercana a la comunidad y de fácil comprensión, la que, a su juicio, no necesariamente debe cumplir las exigencias del artículo 67 de la citada ley N° 18.695, puesto que no fue confeccionada con la finalidad de difundir la cuenta pública o su extracto, en los términos indicados en la mencionada disposición. Agrega, que no existe norma jurídica que prohíba publicitar a la comunidad las actividades que aparecen como relevantes. Asimismo, expone que el material audiovisual utilizado en la antedicha ceremonia tuvo como objeto servir de apoyo a la difusión de esa actividad, no siéndole exigibles, tampoco, los requisitos contemplados en el citado artículo 67. Sobre el particular, es del caso señalar, que el inciso primero del artículo 67 de la ley N° 18.695 -vigente a la época de la realización de la actividad de que se trata-, dispone, en lo que importa, que “El alcalde deberá dar cuenta pública al concejo y al consejo comunal de organizaciones de la sociedad civil, a más tardar en el mes de abril de cada año, de su gestión anual y de la marcha general de la municipalidad”, agregando su inciso segundo el contenido mínimo que este debe contener. Finalmente, el inciso tercero de la norma en análisis dispone que “Un extracto de la cuenta pública del alcalde deberá ser difundido a la comunidad. Sin perjuicio de lo anterior, la cuenta íntegra efectuada por el alcalde deberá estar a disposición de los ciudadanos para su consulta”. Al respecto, cabe precisar que del tenor de la disposición en estudio se desprende que, dado que la cuenta pública debe contener, al menos, las materias a que se refiere el inciso segundo del citado artículo 67, el extracto de aquella debe consistir en un resumen de lo más sustancial de dichos tópicos, sin omitir alguno de ellos, puesto que de estimarse que es el propio órgano comunal quien decidiera qué materias de las enumeradas en la norma en comento deben ser extractadas, se limitaría la transparencia de la actuación de que se trata, fin perseguido por el legislador al establecer la obligación en comento. Por consiguiente, en atención a que, por una parte, de los antecedentes tenidos a la vista, tanto la revista “Cuenta Pública Villa Alemana 2014”, como el material audiovisual utilizado en ella no informan a la comunidad acerca de la gestión anual del alcalde y la marcha general de la entidad edilicia -en la oportunidad y términos dispuestos en el artículo 67 de la ley N° 18.695-, y, por otra, que el municipio reclamante no ha acompañado nuevos antecedentes de hecho o de derecho que permitan modificar lo concluido por el Informe de Investigación Especial N° 1.186, de 2015, este Órgano de Control debe ratificar, en este punto, lo indicado en él. Finalmente, respecto de lo afirmado por la entidad edilicia, en orden a que no existe norma jurídica que prohíba al alcalde publicitar a la comunidad las actividades que aparecen como relevantes, es necesario recordar que de acuerdo con el decreto ley N° 1.263, de 1975, y el artículo 3°, inciso primero, de la ley N° 19.896, los recursos financieros con que cuentan los organismos públicos deben destinarse exclusivamente al logro de los fines propios de tales entidades y, en ese contexto, en lo que dice relación con el rubro de publicidad y difusión, no pueden incurrir en otros gastos que los necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y en aquellos que tengan por objeto informar a los usuarios acerca de la forma de acceder a las prestaciones que otorgan. A su vez, el inciso primero del artículo 23 de la ley N° 20.713, de Presupuestos del Sector Público para el año 2014, vigente a la época en que se efectuó el desembolso de que se trata, preceptuaba que las “actividades de publicidad y difusión que corresponda realizar por los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos que integran la Administración del Estado, se sujetarán a lo dispuesto en el artículo 3° de la ley N° 19.896. En caso alguno podrán efectuarse campañas publicitarias que tengan por objeto único enumerar los logros de una autoridad específica o del Gobierno en general, con excepción de las cuentas públicas que los organismos señalados en el citado artículo realicen”. Luego, a diferencia de lo sostenido por el municipio en su presentación, el ordenamiento jurídico ha establecido expresamente que el desembolso relativo a publicidad y difusión de los logros de una autoridad específica o del municipio en general, solo se ajustará a derecho en la medida que este se haga en el marco de la cuenta pública, lo que, en la especie, no ocurrió, puesto que el gasto en que incurrió el órgano comunal, tanto para la adquisición de la revista denominada “Cuenta Pública Villa Alemana 2014”, como del material audiovisual utilizado en ella, no informan a la comunidad acerca de la gestión anual del alcalde y la marcha general de la entidad edilicia, en la oportunidad y términos dispuestos en el artículo 67 de la ley N° 18.695. En segundo lugar, la municipalidad recurrente solicita la reconsideración de la conclusión contenida en el numeral 3 del informe de investigación especial en comento, que estableció que no se ajustó a derecho que el municipio pagara por la producción de un video en tres dimensiones del edificio consistorial que actualmente se construye en esa comuna, el que se imputó a la asignación "Servicios de Publicidad", ya que no cumple con las exigencias normativas que autorizan ese tipo de desembolsos, esto es, que se informe a la comunidad acerca de la forma de acceder a las prestaciones que otorga el municipio, o bien, acerca de la realización de actividades culturales, artísticas, deportivas u otras, que resulte necesario e imprescindible difundir o publicitar, máxime si en el lugar en que se construye el referido edificio fueron instalados dos letreros con información de esa obra. Sobre el particular, el municipio recurrente sostiene, en esta oportunidad, que corresponde al alcalde difundir las obras más importantes de infraestructura que van en directo beneficio de vecinos, razón por la cual se estimó pertinente utilizar la tecnología 3D con la intención de informar a la comunidad de la obra que se está construyendo, haciendo presente, además, que el gasto se ajustó a derecho. Al respecto, y tal como se indicara precedentemente, la jurisprudencia administrativa de este Órgano de Control, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 84.878, de 2013, y 82.316, de 2014, ha precisado que en materia de difusión y publicidad, el rol de las entidades edilicias está condicionado a que con ello se cumplan tareas propiamente municipales, de manera que pueden utilizar los diversos medios de comunicación solo para dar a conocer a la colectividad los hechos o acciones directamente relacionados con el cumplimiento de los fines y con su quehacer propio, como la realización de actividades culturales, artísticas, deportivas u otras, que resulte necesario e imprescindible difundir. Luego, de los antecedentes tenidos a la vista es posible advertir que el video en comento se ha limitado a indicar mediante proyecciones en 3D las características del edificio consistorial y su entorno, por lo que esta Contraloría General entiende que aquella no ha tenido por objeto informar a los vecinos los hechos o acciones directamente relacionados con el cumplimiento de los fines y con el quehacer propio de la entidad edilicia que resulte indispensable difundir, por lo que confirma, en este punto, el mencionado Informe de Investigación Especial N° 1.186, de 2015. En tercer lugar, el municipio solicita la reconsideración de la conclusión contenida en el numeral 4 del informe de investigación especial en comento, en cuanto a que no se ajustó a derecho que el municipio imputara en el ítem “Alimentos y bebidas para personas” del clasificador presupuestario la suma que indica por los servicios de coffee break para los artistas que se presentaron en la ceremonia de la cuenta pública 2014, en circunstancias que según lo dispuesto en dicho clasificador y lo manifestado por la jurisprudencia de esta Entidad de Control, resulta improcedente realizar gastos como el que se analiza con cargo a la referida cuenta. El municipio indica en esta ocasión, que el gasto fue imputado erróneamente al anotado ítem, debiendo haberse efectuado a “Gastos de representación”, sin perjuicio de lo anterior, hace presente, que el gasto fue procedente y no afectó el patrimonio municipal. Sobre este aspecto, es del caso indicar que el ítem “Gastos de Representación, Protocolo y Ceremonial”, del Clasificador Presupuestario, aprobado por el decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda, contempla, en lo que interesa, gastos por concepto de inauguraciones, aniversarios, presentes, atención a autoridades, delegaciones, huéspedes ilustres y otros análogos, en representación del organismo, los que solo podrán realizarse, en lo que interesa, con motivo de celebraciones que guarden relación con las funciones del mismo y a las cuales asistan autoridades superiores de gobierno o del ministerio correspondiente. En este sentido, la jurisprudencia administrativa de este Organismo de Control, contenida en el dictamen N° 32.581, de 2010, ha sostenido que el sentido de esa asignación presupuestaria es concentrar en ella los egresos extraordinarios a que den lugar los eventos, manifestaciones y reuniones que se realicen en representación del servicio respectivo, en los que participen personeros o autoridades de alto rango, entre las cuales no solo cabe considerar a las que tienen el carácter de autoridades superiores de gobierno, sino que también a aquellas pertenecientes a otros poderes del Estado, como ocurre con los parlamentarios, atendida su elevada función o investidura. Pues bien, en la situación en análisis -de los antecedentes acompañados en esta oportunidad por la entidad edilicia-, es posible advertir que efectivamente a la ceremonia realizada con motivo de la cuenta pública 2014, fueron invitados, entre otras autoridades, don Gianni Rivera Foo, Gobernador de la Provincia de Marga Marga; la senadora señora Lily Pérez, y los diputados señores Marcelo Schilling y Arturo Squella, constando -según la hoja de asistencia acompañada- su concurrencia a la referida actividad, circunstancia que permite dejar sin efecto la observación formulada al respecto, toda vez que se habría cumplido el requisito para que el desembolso en estudio se ajuste a derecho, esto es, que en ella participaran personeros o autoridades de alto rango, por lo que se reconsidera, en este punto, el citado Informe de Investigación Especial N° 1.186, de 2015, levantándose la observación de la especie. En cuarto lugar, el municipio solicita la reconsideración de la conclusión contenida en el numeral 5 del informe de investigación especial, el cual indicó que esa entidad edilicia no se ajustó a derecho al adquirir 1.500 lápices con logo y texto impreso, gasto imputado a la asignación “Gastos de Representación, Protocolo y Ceremonial”, en circunstancias que no se observa que a través de esa acción se cumpla alguna de las funciones que le han sido encomendadas. El órgano comunal expone en esta ocasión que si bien efectivamente el gasto fue erróneamente imputado el desembolso se ajustó a derecho, en atención a que se encuadra en la difusión de la cuenta pública. Sobre este punto, es del caso recordar que tal como se precisara precedentemente, en materia de difusión y publicidad, el rol de las entidades edilicias está condicionado a que con ello se cumplan tareas propiamente municipales, de manera que pueden utilizar los diversos medios de comunicación solo para dar a conocer a la colectividad los hechos o acciones directamente relacionados con el cumplimiento de los fines y con su quehacer propio. En este contexto, es menester indicar que de conformidad con el criterio contenido en el dictamen N° 38.362, de 2013, no se advierte que la adquisición de los referidos lápices haya tenido por objeto el fomento de la participación e interés de los habitantes de la comuna, sin que se pueda observar, además, que a través de dicha acción se cumpla alguna función municipal, no resultando por ende procedente la adquisición de aquellos con cargo a fondos municipales, por lo que se ratifica, en este punto, lo indicado en el Informe de Investigación Especial N° 1.186, de 2015. Enseguida, en relación a la conclusión contenida en los numerales 6 y 7 del informe de investigación especial en comento, relativas al uso de los fondos globales, la entidad edilicia hace presente que ha ordenado el correspondiente proceso disciplinario con la finalidad de determinar las eventuales responsabilidades administrativas de los funcionarios involucrados y, requiere un plazo prudente, para concluirlo y remitir las rendiciones faltantes. Al respecto, es del caso recordar que de conformidad con el inciso segundo del artículo 133 de la ley N° 18.883 tratándose de sumarios administrativos, la investigación de los hechos deberá realizarse en el plazo de veinte días, al término de los cuales se declarará cerrada la investigación y se formularán cargos al o los afectados o se solicitará el sobreseimiento, para lo cual habrá un plazo de tres días. Agrega, el artículo 141 del mencionado texto legal, que vencidos los plazos de instrucción de un sumario y no estando este afinado, la autoridad que lo ordenó deberá revisarlo, adoptar las medidas tendientes a agilizarlo y determinar la responsabilidad del fiscal. Ahora, si bien la dilación en la tramitación de un sumario administrativo no constituye un vicio que afecte la validez del respectivo proceso, ya que no incide en aspectos esenciales del mismo, de conformidad con lo previsto en el artículo 142 de la anotada ley N° 18.883, ello no obsta a que se haga efectiva la responsabilidad que le compete al instructor y a la unidad jurídica de velar por la correcta y oportuna gestión de estos hasta la vista fiscal, obligación dentro de la cual se entiende incorporada la de dar cumplimiento a los plazos que contempla la normativa legal, tal como lo ha precisado esta Contraloría General, entre otros, en los dictámenes N°s. 7.027 y 97.968, ambos de 2014. Luego, el municipio deberá tener presentes las consideraciones antes expuestas en la sustanciación del proceso disciplinario de que se trata. Finalmente, en cuanto a la observación relativa a que no se ajustó a derecho que el alcalde nombrara 2 integrantes del directorio de la Corporación Municipal para el Desarrollo Social de Villa Alemana, sin la intervención del concejo municipal, el órgano comunal hace presente que, sin perjuicio de que no tiene inconveniente en darle inmediato cumplimiento a lo instruido por la Sede Regional, no es efectivo que el jefe comunal haya designado a dichos miembros, sino que se limitó a nombrar a uno y a ratificar a otro que ya desempeñaba en esa función desde el año 2010. Al respecto, en atención a que la referida alegación no tiene por objeto discutir la procedencia de la observación de que se trata, esta Contraloría General estima inoficioso pronunciarse sobre ello. Transcríbase a la Contraloría Regional de Valparaíso. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República