Dictamen N° 17778/2018

N° 17.778 Fecha: 13-VII-2018 El Instituto de Seguridad del Trabajo reclama en contra de la circular emitida por la Superintendencia de Seguridad Social, SUSESO, que ordena a los organismos administradores de la ley N° 16.744 pagar las prestaciones económicas que aquella otorga en determinado plazo, a pesar de no haberse agotado, a dicho término, las instancias de reclamación que regula el artículo 77 de esa ley. Por ello, solicita que se determine si las resoluciones de las Comisiones de Medicina Preventiva e Invalidez, COMPIN, y de la Comisión Médica de Reclamos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, COMERE, dictadas en los procesos de evaluación de las incapacidades permanentes a que se refiere la ley N° 16.744, constituyen actos administrativos al tenor de lo preceptuado por el artículo 3° de la ley N° 19.880. En el evento que la respuesta sea afirmativa, el interesado consulta sobre la procedencia de ejecutar las indicadas resoluciones no obstante no encontrarse ejecutoriadas. Requerida, la SUSESO manifiesta, en síntesis, que las resoluciones por las que se consulta son actos administrativos por lo que gozan de imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios desde su entrada en vigencia. Sobre el particular, conviene indicar que el artículo 30 de la ley N° 16.395 -que fija el texto refundido de la ley de organización y atribuciones de la anotada Superintendencia-, establece que “El Seguro Social contra Riesgos del Trabajo y Enfermedades Profesionales que se rige por la ley N° 16.744 y sus reglamentos, y la fiscalización de las instituciones que a él se dediquen, corresponderá a la Superintendencia de Seguridad Social.”. En ese orden de ideas, entre las funciones que la referida ley N° 16.395 entrega a esa Superintendencia aparece, en su artículo 2°, letra b), la de dictar circulares, instrucciones y resoluciones a las entidades sometidas a su supervigilancia, en tanto sean necesarias para el ejercicio de las funciones y atribuciones que le confiere esa ley. En tal contexto, la SUSESO dictó la circular N° 3.250, de 2016, a que alude el recurrente, en la cual se imparten instrucciones a los organismos administradores de la ley N° 16.744, respecto al otorgamiento y pago de las prestaciones económicas. En específico, la aludida circular ordena, en lo que interesa, a las Mutualidades de Empleadores pagar las pensiones o indemnizaciones que confiere la ley N° 16.744 dentro de determinado plazo, contado desde la notificación de la resolución que establece el grado de invalidez del trabajador emitida por la COMPIN o la Mutualidad respectiva, según se trate de una enfermedad o un accidente. Agrega la anotada circular, que dicho plazo no se suspenderá por la interposición de reclamo o apelación ante la COMERE o la SUSESO, sin perjuicio de las reliquidaciones que pudiesen proceder producto de lo que se resuelva en definitiva. Para contextualizar el asunto en estudio es pertinente referirse, en primer término, a las competencias de las comisiones de que se trata. Al respecto, procede señalar que acorde con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 58 de la ley N° 16.744, las COMPIN son las instituciones que realizan de manera exclusiva la declaración, evaluación, reevaluación y revisión de las incapacidades permanentes ocasionadas en accidentes del trabajo o enfermedades profesionales, salvo respecto de los afiliados a las Mutualidades que sufran accidentes del trabajo, en cuyo caso dichas acciones corresponderán a esas instituciones. A su vez, el artículo 76 del decreto N° 101, de 1968, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social- que aprueba el reglamento para la aplicación de la ley N° 16.744, que establece normas sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales-, consigna el procedimiento aplicable para la declaración, evaluación y/o reevaluación de las incapacidades permanentes. Al respecto, la jurisprudencia de este origen contenida en el dictamen N° 66.653, de 2011, concluyó que las determinaciones que adoptan las Comisiones de Medicina Preventiva e Invalidez, COMPIN, constituyen actos decisorios sobre la cuestión de fondo sometida a su conocimiento, previa apreciación de los antecedentes técnicos recopilados. A su vez, la COMERE, según lo previsto por el artículo 77 de la ley N° 16.744, es el organismo ante el cual reclaman los interesados de las decisiones de las COMPIN o de las Mutualidades, en su caso, recaídas en cuestiones de hecho que se refieran a materias de orden médico, dentro del plazo de 90 días hábiles contado desde la notificación de aquellas. Las resoluciones de los reclamos reseñados son apelables, dentro del término de 30 días hábiles, ante la SUSESO, la que resolverá con competencia exclusiva y sin ulterior recurso, en virtud de lo dispuesto en el inciso segundo del antedicho precepto. Similar disposición contiene el artículo 79 del aludido decreto N° 101, de 1968, al establecer que la COMERE tendrá competencia para conocer y pronunciarse, en primera instancia, sobre todas las decisiones recaídas en cuestiones de hecho que se refieran a materias de orden médico, en los casos de incapacidad permanente derivada de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. Así, la anotada Comisión está sujeta a la fiscalización de la SUSESO, con arreglo a las disposiciones de la ley N° 16.395, y también a la revisión que efectúa ese organismo de sus actuaciones por medio de los recursos de apelación que se interponen en contra de sus resoluciones. De la normativa expuesta, se colige que los actos que emite la Comisión Médica de Reclamos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, COMERE, también deben ser considerados como actos resolutivos, y no una mera opinión como argumenta el instituto recurrente, por cuanto contienen las decisiones recaídas en las materias en que la ley la ha dotado de potestad revisora. Por otra parte, debe tenerse presente que el inciso primero del artículo 1° de la ley N° 19.880 prescribe que dicha ley “establece y regula las bases del procedimiento administrativo de los actos de la Administración del Estado. En caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la presente ley se aplicará con carácter de supletoria”. Luego, el artículo 3° dispone, en su inciso primero, que las decisiones escritas que adopte la Administración se expresarán por medio de actos administrativos, esto es, según agrega el inciso segundo, las decisiones formales emitidas por los órganos de la Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública. En mérito de lo expuesto, las resoluciones de las Comisiones de Medicina Preventiva e Invalidez, COMPIN, y de la Comisión Médica de Reclamos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, COMERE, son actos administrativos al tenor de la preceptiva analizada, pues contienen la voluntad de aquellas en los procesos de evaluación de las incapacidades permanentes derivadas de esas contingencias, en el ámbito de sus respectivas competencias. Por consiguiente, gozan de una presunción de legalidad, de imperio y de exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia, que autoriza su ejecución de oficio por parte de la autoridad administrativa, al amparo del inciso final del artículo 3° de la ley N° 19.880. Ahora bien, en relación con la segunda interrogante que plantea el Instituto de Seguridad del Trabajo, cabe manifestar que de acuerdo con lo prescrito por el artículo 51 de la ley N° 19.880, los actos administrativos causan inmediata ejecutoriedad, salvo en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior, lo que no ocurre en la especie. De modo que tratándose las resoluciones en comento de actos administrativos de contenido individual, deben surtir sus efectos jurídicos desde su notificación, sin que la interposición de los recursos administrativos pueda suspenderlos, salvo que la autoridad administrativa llamada a resolver el recurso así lo determine, únicamente, en la medida que concurran los supuestos que consigna el artículo 57 de esa ley (aplica dictámenes N°s. 40.245, de 2015; 30.871, de 2016 y 11.400, de 2017, de esta procedencia). Por consiguiente, en armonía con la normativa reseñada, la Superintendencia de Seguridad Social al emitir la mencionada circular que, en lo esencial, ordena pagar las pensiones o indemnizaciones que confiere la ley N° 16.744 en determinado plazo contado desde la notificación de la resolución que establece el grado de invalidez del trabajador, no ha hecho más que ejercer las atribuciones que la ley le confiere, por lo que su actuación se ha conformado a derecho. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República