Dictamen N° 2924/2014

N° 2.924 Fecha: 14-I-2014 Don Enrique O’Farrill-Julien, Jefe del Departamento de Cooperación Bilateral y Multilateral de la Agencia de Cooperación Internacional de Chile (AGCI) denuncia que el Director Ejecutivo de ese órgano público, por sí o a través de su jefe de gabinete habría realizado actos contrarios al ordenamiento jurídico, que afectaron su situación funcionaria y personal. Al efecto detalla, en síntesis, que: 1) En diciembre de 2012, el recurrente manifestó su desacuerdo a la decisión de la mencionada autoridad de desvincular a una serie de empleados a contrata y a honorarios, en circunstancias que, previamente se había acordado que parte de dicho personal conformaría el equipo de la dependencia que dirige el peticionario. Además expresa que se destinaron funcionarios de aquella a otras unidades. 2) En enero de 2013, se habría dispuesto por las aludidas autoridades que la labor del referido Departamento de Cooperación Bilateral y Multilateral se restringiría a una de carácter receptiva. 3) Fue objeto de distintas situaciones que califica como constitutivas de maltrato y acoso laboral. En su informe, el Director Ejecutivo de la AGCI manifiesta que en ejercicio de sus competencias adoptó algunas decisiones con el objeto de adecuar la labor de cada unidad a los requerimientos actuales del servicio, respetando la normativa aplicable en la especie, lo que fue resistido por el peticionario. Añade que, atendidas las instrucciones y acuerdos del Consejo de la AGCI, elaboró y difundió a todo el personal el Instructivo Ordinario N° 01/001, el cual estableció y fijó una reorganización del personal en los diferentes departamentos y secciones de esa entidad, precisando objetivos y equipos de trabajo, acorde a las necesidades del servicio sin alterar las funciones de tales dependencias. Agrega que mediante el aludido instrumento se retomaron las tareas de las distintas unidades acorde con lo dispuesto en el reglamento interno de la AGCI. Así, el citado Departamento de Cooperación Bilateral y Multilateral quedó abocado al desarrollo de proyectos y actividades destinados a resolver aspectos del ámbito nacional, mientras que al Departamento de Cooperación Horizontal se le reservó la relación con las contrapartes externas, países beneficiarios y fuentes. Finalmente, señala que las denuncias de maltrato y acoso laboral no son efectivas, y que, por el contrario, en noviembre de 2011 el denunciante fue renovado en su cargo y se le asignó un equipo de profesionales por él seleccionados, además de haber sido felicitado de manera pública por sus logros, entre otras situaciones que consigna en su informe. Sobre la materia, los incisos primero y segundo del artículo 31 de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, expresan que “Los servicios públicos estarán a cargo de un jefe superior denominado Director, quien será el funcionario de más alta jerarquía dentro del respectivo organismo”, quien debe dirigir, organizar y administrar el correspondiente servicio; controlarlo y velar por el cumplimiento de sus objetivos; responder de su gestión, y desempeñar las demás funciones que la ley les asigne. Su inciso tercero manifiesta que en circunstancias excepcionales la ley podrá establecer consejos u órganos colegiados en la estructura de las entidades públicas con las facultades que ésta señale, incluyendo la dirección superior del Servicio. A su turno, el artículo 17 de la ley N° 18.989, que crea el Ministerio de Planificación y Cooperación, actual Ministerio de Desarrollo Social, señala, en lo que interesa, que “La Agencia de Cooperación Internacional de Chile es un servicio público funcionalmente descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es apoyar los planes, programas, proyectos y actividades de desarrollo que impulse el Gobierno, mediante la captación, prestación y administración de recursos de cooperación internacional.”. Luego, el inciso primero de su artículo 21 agrega que la dirección de la AGCI corresponderá a un Consejo que será la autoridad superior del Servicio. Añade su inciso cuarto que corresponderá a tal órgano, entre otros asuntos: d) Aprobar la organización interna de la Agencia y sus modificaciones, y f) Adoptar los acuerdos que sean necesarios para el buen funcionamiento del Servicio. Seguidamente, su artículo 22 expresa, en lo que interesa, que “La administración de la Agencia corresponderá al Director Ejecutivo, quien será el Jefe Superior del Servicio y tendrá su representación legal, judicial y extrajudicial”, quien deberá, entre otras funciones: a) Cumplir y hacer cumplir los acuerdos e instrucciones del Consejo, y realizar los actos y funciones que éste le delegue en el ejercicio de sus atribuciones; d) Proponer al Consejo la organización interna del Servicio y sus modificaciones, sancionando mediante resolución los acuerdos que aquel adopte relativos a la creación de divisiones, departamentos, comités u otras unidades o grupos de trabajo que se creen, modifiquen, fusionen o supriman para el mejor cumplimiento de las funciones de la Agencia; h) Sin perjuicio de las facultades del Consejo, designar y contratar personal, asignarle funciones y ponerle término a sus servicios, dando cuenta de todo ello al Consejo, y l) En general, dictar las resoluciones y ejercer las demás facultades que sean necesarias para la buena marcha del Servicio. Por su parte, es útil recordar que la letra c) del artículo 3° de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, prevé que el empleo a contrata es aquel de carácter transitorio que se consulta en la dotación de una institución, añadiendo el inciso primero de su artículo 10 que éste durará, como máximo, hasta el 31 de diciembre de cada año y los empleados que los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley, salvo que hubiere sido propuesta la prórroga con treinta días de anticipación a lo menos. A continuación, su artículo 11 posibilita la contratación a honorarios a las personas y en los casos que indica, agregando su inciso segundo que tales personas se regirán por las reglas del respectivo contrato, no siéndoles aplicables las disposiciones de ese texto legal, respecto de los cuales la autoridad no está obligada a renovarlos una vez cumplido el plazo previsto en ellos, sin que corresponda a esta Contraloría General ponderar las razones tenidas en cuenta para tal decisión (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 21.415, de 2011 y 40.434, de 2012). Ahora bien, en armonía con el artículo 46 de la citada ley N° 18.575, el artículo 73 del Estatuto Administrativo prevé que “Los funcionarios sólo podrán ser destinados a desempeñar funciones propias del cargo para el que han sido designados dentro de la institución correspondiente”, consignando su inciso segundo que “La destinación implica prestar servicios en cualquiera localidad, en un empleo de la misma institución y jerarquía”. Al respecto, la jurisprudencia de esta Contraloría General ha precisado, entre otros, en sus dictámenes N°s. 19.897, de 2009 y 14.879, de 2010, que la destinación es una atribución exclusiva de la autoridad máxima del servicio, quien decide discrecionalmente cómo distribuir y ubicar a los servidores, según lo requieran las necesidades de la repartición que dirige, con la sola limitación establecida en la norma antes citada, sin perjuicio, por cierto, de las exigencias propias de toda decisión administrativa, tales como su razonabilidad, su proporcionalidad, su motivación y su fundamentación. Enseguida, el inciso segundo del artículo 9° de la resolución N° 10, de 1996, del Director Ejecutivo de la AGCI, que sancionó el acuerdo del Consejo que aprobó el Reglamento Interno de dicho organismo público, señala que a tal superioridad le corresponde administrar la AGCI, realizando todas las funciones y actividades relativas a los procesos de calificación, organización, coordinación, ejecución y control de gestión de la institución. Tal instrumento contempla en sus artículos 19 y 20 las funciones de los Departamentos de Cooperación Bilateral y Multilateral, y de Cooperación Horizontal, respectivamente. En ese contexto normativo y jurisprudencial se advierte que el Director Ejecutivo en cuestión cuenta con las atribuciones legales para tomar las decisiones que, en materia de personal, reclama el señor O’Farril-Julien, por lo que cabe desestimar el reclamo en lo pertinente a la decisión de no renovar las contrataciones del personal que indica, así como la destinación de funcionarios a otras unidades al interior de la AGCI. En tanto, acorde a las atribuciones que el Consejo de la AGCI posee en materia de organización interna y de buen funcionamiento del Servicio, en acta de sesión ordinaria N° 125, de 31 de enero de 2013, consta que ese organismo pluripersonal acordó la revisión de un nuevo reglamento interno. Sin embargo, el referido Director Ejecutivo emitió el Instructivo Ordinario N° 01/001, sin fecha, en el que junto con redistribuir el personal de la AGCI entre las distintas unidades existentes, reservó la relación con las contrapartes externas, países beneficiarios y fuentes al Departamento de Cooperación Horizontal, en desmedro de la competencia que sobre la materia posee el Departamento de Cooperación Bilateral y Multilateral, disposición que no se ajustó a derecho, ya que dicha función se encuentra expresamente establecida para esa última unidad, según lo previene el artículo 19 del reglamento interno de la AGCI, que se ha tenido a la vista. Acorde a lo anterior, tal autoridad deberá adoptar las medidas conducentes a subsanar dicha irregularidad, informando de ello a esta Entidad Fiscalizadora. Por último, en cuanto a la denuncia sobre supuesto maltrato y acoso laboral sufrido por el recurrente, es dable aclarar acorde a las consideraciones arribadas, que si bien a este Organismo de Control le compete la fiscalización de las actuaciones de la autoridad administrativa, en cuanto deben ceñirse estrictamente a la normativa legal vigente, no puede, en uso de sus facultades, presumir una persecución laboral, por parte de la autoridad, cuando ésta, en el ejercicio de sus atribuciones adopta decisiones que inciden, por ejemplo, en la gestión del servicio (aplica criterio contenido en el dictamen N° 34.325, de 2006). Así, acorde con lo señalado por la jurisprudencia administrativa de esta Entidad Fiscalizadora, contenida en los dictámenes N°s. 161 y 25.933, ambos de 2010, la existencia de alguna situación relacionada con acoso laboral debe ser analizada en las instancias judiciales pertinentes o mediante la instrucción de un procedimiento sumarial con el objeto de precisar si de ello se derivan infracciones administrativas. Transcríbase al interesado y a la Unidad de Seguimiento de la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General. Saluda atentamente a Ud., Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante