Dictamen N° 30457/2016

N° 30.457 Fecha: 22-IV-2016 Por la presentación de la referencia la Municipalidad de Paine requiere un pronunciamiento acerca del organismo competente, en lo relativo a la emisión del informe favorable para la construcción en el área rural a que se refiere el inciso final del artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC), sancionada por el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Ello toda vez que su Dirección de Obras, con ocasión de una solicitud de permiso de edificación en el marco de esa regulación, advirtió que sobre un mismo proyecto la Dirección Regional Metropolitana del Servicio Agrícola y Ganadero lo habría informado desfavorablemente mientras que la Secretaría Regional Ministerial (SEREMI) de Agricultura de la nombrada región, otorgó un informe favorable, por lo que consulta si procede que, bajo dichas circunstancias, se otorgue el indicado permiso. Recabado su parecer, la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo expresa, en resumen, que el aludido artículo 55 al regular la subdivisión, urbanización y construcción en el área rural en sus incisos tercero y cuarto, efectúa una distinción acerca de las funciones que tendrán respectivamente la SEREMI de Agricultura -de otorgar la autorización a que se refiere el inciso tercero- y el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) -de emitir el informe favorable previsto en el inciso cuarto-, las que son competencias diversas entregadas a dos órganos diferentes de la Administración del Estado, por lo que no sería posible que esa unidad de obras otorgue el permiso requerido. Por su parte, también a instancias de esta Contraloría General, la Subsecretaría de Agricultura consigna, en síntesis, que el nombrado inciso cuarto del artículo 55, “no puede ser interpretado circunscrito a su solo texto”, sino que incumbe tener en consideración los incisos que le preceden de modo que, a su juicio, el inciso cuarto fija una nueva atribución a esa secretaría, consistente en informar sobre las construcciones que ahí se detallan, señalando que si bien debe solicitar informe previo al SAG -al tenor de lo previsto en el artículo 46 de la ley N° 18.755, que establece normas sobre el SAG- aquel no es vinculante para adoptar su decisión, a diferencia de lo que acontece con el de la SEREMI de Vivienda y Urbanismo, que si tiene ese carácter. Luego, afirma que “es evidente que el texto de la disposición contenida en el inciso 4° y final del Art.55, de la LGUC puede inducir a error, en cuanto a su interpretación respecto a la autoridad del Ministerio de Agricultura llamada a informar ya sea favorable o desfavorablemente una construcción en suelo agrícola con fines ajenos a la agricultura” pues en ese inciso se menciona al “Servicio Agrícola que corresponda”. “Sin embargo, en materia de interpretación de la ley, es preciso hacer presente, que cuando el sentido de la norma no es claro, es necesario recurrir a otros elementos para precisar su alcance”, motivo por el cual “la autoridad administrativa se encargó oportunamente de que el sentido de dicha norma quedara correctamente fijado, dictando al efecto el Decreto Supremo N° 67, de 1982, modificado luego por el Decreto Supremo N° 211, de 1993, ambos del Ministerio de Agricultura”, los que otorgan a los Secretarios Regionales Ministeriales de Agricultura la facultad de expedir el informe de que trata el inciso final del nombrado artículo 55, de modo que la referencia que se realiza en esa disposición legal al “Servicio Agrícola correspondiente” debe entenderse hecha al aludido Secretario Regional y no al SAG, interpretación que, según expone, ha sido reafirmada por esta Contraloría General en su dictamen N° 2.663, de 2003. Finalmente, el SAG, junto con dar cuenta de la normativa aplicable en la especie, manifiesta que de acuerdo con los lineamientos entregados por el Ministerio de Agricultura, es la SEREMI de Agricultura la que emite el informe requerido en el apuntado inciso cuarto del artículo 55. Sobre el particular, es del caso anotar que el indicado artículo 55 de la LGUC prevé en su inciso primero, en lo que interesa, que “Fuera de los límites urbanos establecidos en los Planes Reguladores no será permitido abrir calles, subdividir para formar poblaciones, ni levantar construcciones”, con las salvedades que ahí detalla. Enseguida, su inciso tercero expresa, también en lo que concierne, que “Con dicho objeto, cuando sea necesario subdividir y urbanizar terrenos rurales para complementar alguna actividad industrial con viviendas, dotar de equipamiento a algún sector rural, o habilitar un balneario o campamento turístico, o para la construcción de conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta un valor de 1.000 unidades de fomento, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado, la autorización que otorgue la Secretaría Regional del Ministerio de Agricultura requerirá del informe previo favorable de la Secretaría Regional del Ministerio de Vivienda y Urbanismo”. Por último, su inciso cuarto y final establece que “Igualmente, las construcciones industriales, de equipamiento, turismo, y poblaciones, fuera de los límites urbanos, requerirán, previamente a la aprobación correspondiente de la Dirección de Obras Municipales, del informe favorable de la Secretaría Regional del Ministerio de Vivienda y Urbanismo y del Servicio Agrícola que correspondan”. A su turno, es menester anotar que el inciso primero del artículo 1° de la singularizada ley N° 18.755, precisa, en lo que atañe, que “El Servicio Agrícola y Ganadero será un servicio funcionalmente descentralizado, de duración indefinida, con personalidad jurídica y patrimonio propio”, sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Agricultura. Luego, que el citado artículo 46 de ese texto legal, prevé en lo que interesa, que “Para autorizar un cambio de uso de suelos en el sector rural, de acuerdo al artículo 55 del decreto supremo N° 458, de 1976, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, se requerirá informe previo del Servicio. Dicho informe deberá ser fundado y público, y expedido por el Servicio dentro del plazo de 30 días, contados desde que haya sido requerido”. Como es posible advertir de la normativa reseñada, en el área rural no se permite la subdivisión de terrenos o la construcción de edificaciones, salvo que se cuente, en uno y otro caso, con las autorizaciones e informes favorables que se especifican en los incisos tercero y cuarto del referido artículo 55 de la LGUC. Así, el inciso tercero regula el procedimiento para obtener la autorización para la subdivisión o urbanización de un predio emplazado en el área rural por parte de la SEREMI de Agricultura, previo informe favorable de la SEREMI de Vivienda y Urbanismo, mientras que en caso de que se pretenda construir en esos terrenos, se deberá contar con la aprobación correspondiente de la Dirección de Obras Municipales previo informe favorable de la anotada secretaría regional de vivienda y urbanismo y del Servicio Agrícola pertinente. En ese contexto, considerando que del tenor literal de la norma se aprecia que la facultad de emitir los informes a que se refiere el inciso cuarto del artículo 55 está radicada en forma expresa en el SAG, no es posible sostener que es la SEREMI de Agricultura la que se encuentra atribuida para expedir dicho informe -criterio que, por lo demás, se contiene, entre otros, en los dictámenes N°s. 65.681 y 77.214, ambos de 2012, de este origen-, de modo que las Direcciones de Obras deben, con el objeto de otorgar el respectivo permiso de edificación, estarse a la opinión del Servicio Agrícola y Ganadero. Corrobora lo anterior, la historia fidedigna del establecimiento del artículo 46 -agregado por la ley N° 19.283, que modifica la ley N° 18.755-, en la que se consigna -primer informe de la comisión de agricultura del Senado, de fecha 18 de mayo de 1993, boletín N° 668-01-, en lo que atañe, que “El artículo 46, añadió, complementa la actual normativa en materia de cambio de uso de los suelos rurales. En efecto, la Ley General de Urbanismo y Construcciones, establece que el cambio de uso de los suelos rurales requiere del informe previo del Servicio Agrícola y Ganadero correspondiente, sin señalar expresamente al Servicio Agrícola y Ganadero, omisión que se resuelve mediante la iniciativa propuesta, aplicando, de esta forma, la doctrina ya sustentada por la Contraloría General de la República” y que el objetivo de ese precepto “era, simplemente, clarificar que la referencia que efectúa el artículo 55 del decreto supremo N° 458 al Servicio Agrícola que corresponda, debe entenderse al Servicio Agrícola y Ganadero”. Definido ello, y en lo relativo al decreto N° 211, de 1993, del Ministerio de Agricultura -que modifica el decreto N° 67, de 1982, también de ese ministerio, sobre atribuciones y facultades de los Secretarios Regionales Ministeriales de Agricultura-, documento en el cual esa repartición fundamenta la intervención de estos últimos en la gestión de que se trata, es del caso anotar que la interpretación que pudo sustentar dicho acto perdió su validez con la posterior dictación de la ley N° 19.283, en cuanto esta última vino a especificar que tales informes corresponde que sean expedidos por el Servicio Agrícola y Ganadero. En mérito de lo manifestado, el Ministerio de Agricultura deberá arbitrar las medidas tendientes a ajustar su normativa y actuaciones a lo señalado en el presente dictamen, informando de ello a la Unidad de Seguimiento de la División de Infraestructura y Regulación, en el plazo de 30 días contado desde la recepción de este documento. Asimismo, se ha estimado del caso reconsiderar en lo pertinente los dictámenes N°s. 2.663, de 2003 y 31.978, de 2008, de este origen, en cuanto aluden al citado decreto N° 67, N° 8, modificado por el referido decreto N° 211, de 1993. Transcríbase a la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo, al Servicio Agrícola y Ganadero, a la Municipalidad de Paine y a la Unidad de Seguimiento de la División de Infraestructura y Regulación. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República