Dictamen N° 328/2016

N° 328 Fecha: 05-I-2016 Don Felipe Peña Casanova, Presidente del Sindicato de Trabajadores Transitorios de la Corporación Nacional Forestal (CONAF), Región de Valparaíso, solicita la reconsideración del oficio N° 13.040, de 2015, de la Contraloría Regional de Valparaíso, que se abstuvo de emitir un pronunciamiento acerca de una serie de hechos denunciados en esa ocasión, remitiendo los antecedentes a la Dirección del Trabajo. En esta oportunidad el recurrente pide referirse a la legalidad de la decisión de esa corporación de otorgar un ‘bono por término de conflicto’ a algunos de sus trabajadores, sin que exista fundamento legal para ello, ya que no habrían sido parte de las movilizaciones que se produjeron al interior de ese organismo. Cabe mencionar que en su anterior presentación el dirigente denunció estos hechos como prácticas antisindicales, por lo que la citada Sede Regional informó que este Ente de Control carece de competencia para referirse a ese asunto, siendo la Dirección del Trabajo el organismo llamado a su conocimiento. Requerida, la aludida corporación expresa que, a su juicio, no procede que esta Contraloría General emita un pronunciamiento sobre su actuar, el que “se enmarca dentro de los límites conferidos por las Leyes a esta Corporación de derecho privado”. Con todo, remite una copia del ‘Protocolo de Acuerdo celebrado entre CONAF y el Sindicato de Trabajadores Transitorios de la Región del Bío-Bío’, el que tuvo por objeto poner término a la paralización de actividades de ese personal y que, con idénticos fines, fue extendido a los empleados de las regiones de Valparaíso y del Libertador General Bernardo O’Higgins. Al respecto, es menester determinar si la consulta formulada queda comprendida dentro del ámbito de competencia de esta Institución Fiscalizadora, para lo cual es útil indicar que CONAF es una corporación de derecho privado, cuyo personal se rige por las normas del Código del Trabajo, por lo que a quien le corresponde pronunciarse sobre las materias relativas al régimen laboral de estos es a la Dirección del Trabajo, tal como sostiene, entre otros, el oficio cuya reconsideración se pide. Enseguida, debe anotarse que esta corporación tiene aportes de capital y representación mayoritaria de entidades públicas y que su patrimonio se conforma con los aportes que anualmente se consultan en la ley de presupuestos para el sector público, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 8° de sus estatutos. Cabe añadir que el artículo 2° del decreto ley N° 1.263, de 1975 -orgánico de la administración financiera del Estado-, contempla a CONAF entre las entidades que conforman el ‘sector público’. Asimismo, debe anotarse que las leyes de presupuestos del sector público han dispuesto en la partida correspondiente al Ministerio de Agricultura, recursos para el financiamiento de gastos de su personal y su dotación máxima. Por otra parte, la jurisprudencia de este origen ha informado que dado que CONAF ejerce funciones públicas, le resulta aplicable el mandato del inciso primero del artículo 8° de la Carta Fundamental, en cuanto a que “El ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a dar estricto cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones.”. En tal sentido, el dictamen N° 40.405, de 2011, determinó que a los trabajadores de esta corporación les son aplicables las disposiciones del título III de la ley N° 18.575, “De la Probidad Administrativa”, y por tanto, este Ente de Control se encuentra habilitado para velar por la observancia de esa normativa. En cuanto al beneficio por el que se consulta, es preciso señalar que con fecha 24 de marzo de 2015, fue suscrito un Protocolo de Acuerdo entre CONAF y el Sindicato de Trabajadores Transitorios de la Región del Bío-Bío. Su numeral 1. dispone un ‘bono por término de conflicto’ para los empleados de la indicada región, asociado a la “no continuidad de las paralizaciones de sus funciones durante el año 2015”. El número 6. del mismo instrumento añade que “Para los trabajadores no representados en este protocolo de acuerdo que deseen acceder al bono señalado en el número 1, bastará la suscripción de una cláusula anexa a sus contratos de trabajo que incorpore la adhesión a este protocolo, en lo pertinente”. Atendidas estas consideraciones y en ejercicio de las atribuciones previstas en los artículos 98 de la Constitución Política, 1°, 16, inciso segundo y 21 A de la ley N° 10.336 y 52 del decreto ley N° 1.263, de 1975, esta Contraloría General puede emitir este pronunciamiento para referirse al uso de los recursos públicos involucrados en el financiamiento del mencionado bono y la sujeción al principio de legalidad en su otorgamiento (aplica criterio contenido en el dictamen N° 20.712, de 2011). Al respecto, es necesario puntualizar que de acuerdo a lo dispuesto en la ley N° 20.798, de Presupuestos del Sector Público año 2015, entre los fondos asignados a CONAF no se advierten recursos que puedan ser objeto de un acuerdo entre las partes o destinados a financiar el bono de que se trata. En efecto, pues acorde con el Clasificador Presupuestario, sancionado por el decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda, en el subtítulo 21 -Gastos de Personal-, ítem 03, asignación 004, solo se observan haberes para solventar ‘remuneraciones reguladas por el Código del Trabajo’, debiendo añadirse que en su ítem 04 ‘Otros Gastos en Personal’ tampoco se contemplan fondos para cubrir la prestación en revisión. Luego, debe tenerse presente que el bono por término de conflicto no se encuentra previsto en el Código del Trabajo y su concesión se enmarca en el ámbito del principio de la autonomía de la voluntad que rige las relaciones laborales entre privados y que permite que empleador y trabajador pacten toda clase de estipulaciones que no resulten contrarias al ordenamiento jurídico. En este ámbito, el empleador puede pactar un bono por reanudación de labores y extenderlo a quienes no han participado de las negociaciones o movilizaciones que lo motivan y su contenido obedece a un tratamiento doctrinario y jurisprudencial. En este contexto, debe señalarse que esta expresión de la autonomía de la voluntad dentro de las relaciones laborales conlleva, necesariamente, una libertad de disposición patrimonial de la cual carecen quienes administran recursos públicos. En efecto, el carácter de ‘recursos públicos’ determina la sujeción al principio de legalidad del gasto, de modo que los desembolsos que se autoricen con cargo a ellos, solo pueden emplearse para los objetivos y situaciones expresamente previstos en el ordenamiento jurídico, lo que requiere interpretarse de manera estricta, como han señalado, entre otros, los dictámenes N°s. 15.010, de 2009, 14.880, de 2010, 67.450, de 2012 y 67.812, de 2015. Lo anterior debe vincularse con el principio de probidad regulado en los artículos 52 y siguientes de la ley N° 18.575 -aplicable en la especie-, que se expresa en el deber de velar por la eficiente e idónea administración de los medios públicos. De lo expuesto debe concluirse que no resulta procedente otorgar, con cargo a recursos públicos, un ‘bono por término de conflicto’, en los términos contenidos en el mencionado Protocolo de Acuerdo, pues aquel no se encuentra expresamente previsto en la ley. Con todo, cabe señalar que no pueden dejarse sin efecto los pagos ya efectuados, debido a la buena fe que envuelve el proceder de los empleados beneficiados, desarrollado en la confianza de una actuación legítima de la entidad empleadora, sin perjuicio de las medidas que deberá arbitrar CONAF para precaver, a futuro, situaciones como estas. Ratifíquese el oficio N° 13.040, de 2015, de la Contraloría Regional de Valparaíso. Transcríbase a don Felipe Peña Casanova, a la Dirección del Trabajo, a la aludida Sede Regional y a la División de Personal de la Administración del Estado de este Órgano Fiscalizador. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República