Dictamen N° 37355/2017

N° 37.355 Fecha: 20-X-2017 Se ha dirigido a este Organismo Contralor, el Diputado don Alejandro Santana Tirachini, mediante oficio sin número de fecha 7 de septiembre de 2016, solicitando efectuar una investigación para determinar si las transferencias de recursos efectuados por el Departamento de Salud Municipal (DESAM) al Servicio de Bienestar de los Funcionarios de Atención Primaria de la Salud de la Municipalidad de Quemchi se ajustan a la normativa vigente, junto con emitir un pronunciamiento en relación a la procedencia del pago del denominado “Bono de Bienvenida para Socios Fundadores”. Requerida la Municipalidad de Quemchi remitió a esta Contraloría General, a través del oficio N° 906, de 2016, los antecedentes que dicen relación con las materias denunciadas por el parlamentario recurrente. Como cuestión previa, cabe señalar que la ley N° 19.754, que Autoriza a las Municipalidades para Otorgar Prestaciones de Bienestar a sus Funcionarios, establece en su artículo 1° que las entidades edilicias podrán otorgar tales prestaciones a los funcionarios de planta y contrata, al personal afecto a la ley N° 15.076, y a los regidos por el Código del Trabajo, por la ley N° 19.070 que aprobó el Estatuto de los Profesionales de la Educación, al personal regido por la ley N° 19.378 y demás, incorporados a la gestión municipal, y aquellos que hayan jubilado en dichas calidades. Por su parte, el inciso tercero del mencionado artículo 1° señala que cada entidad administradora regida por la ley N° 19.378, sobre Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, podrá constituir un sistema propio de prestaciones de bienestar para los trabajadores que pertenecen a dicha entidad, dictándose al efecto su propio reglamento conforme al artículo 2°, y aplicándosele en todo lo demás las normas de este cuerpo legal, salvo que se indique lo contrario, lo que ha sido reconocido por la jurisprudencia de esta Contraloría General de la República, entre otros, en el dictamen N° 52.915, de 2014. Efectuado el análisis de los antecedentes aportados por el referido municipio en su oficio N° 906, y la ejecución de otras acciones de rigor, se constataron las siguientes situaciones. 1. Sobre el funcionamiento y financiamiento del Servicio de Bienestar de los Funcionarios de Atención Primaria de la Salud de la Municipalidad de Quemchi. El inciso cuarto del artículo 1° de la ley N° 19.754, dispone que, en el caso de optar la entidad administradora por constituir un sistema propio de prestaciones de bienestar, el aporte de la municipalidad deberá ser igual al que se otorga a aquel vigente en esta, el que, conforme con el artículo 3° del mismo texto legal, será determinado anualmente, considerando los respectivos recursos en el presupuesto municipal, y no podrá ser inferior a 2,5 ni superior a 4,0 unidades tributarias mensuales, UTM. Enseguida, el artículo cuarto transitorio de la ley N° 20.647, que modifica la ley N° 19.754, Permitiendo la Incorporación de los Establecimientos Municipales de Salud a las Prestaciones de Bienestar y Autorizando la Constitución de Servicios de Bienestar Separados por Entidad Administradora, indica que el aporte que deben efectuar las municipalidades para el reseñado financiamiento, respecto de los nuevos adheridos al sistema, no podrá ser inferior a 0,5 unidades tributarias mensuales por afiliado al año, en los primeros 24 meses, contados de acuerdo a las reglas establecidas en los artículos primero y segundo transitorios de la misma normativa, según corresponda, por cada trabajador incorporado. De tal manera, como puede apreciarse de la preceptiva citada, para las municipalidades constituye un imperativo legal el otorgamiento de aportes a los aludidos sistemas de prestaciones de bienestar, sea que se trate de aquellos creados al amparo de la aludida ley N° 19.754, como de los formados separadamente por una entidad administradora regida por la mencionada ley N° 19.378 (aplica criterio contenido en el dictamen N° 52.915, de 2014, de este origen). En este contexto, cabe señalar que por medio del decreto alcaldicio N° 4.873, de 9 de septiembre de 2013, la Municipalidad de Quemchi, creó el Servicio de Bienestar de los Funcionarios (as) de Atención Primaria de Salud del citado ente edilicio. Asimismo, por decreto alcaldicio N° 4.925, de 11 de septiembre de 2013, se aprobó el Reglamento del Servicio de Bienestar en comento, estableciendo la finalidad, principios, objetivo, derechos y deberes de los afiliados, financiamiento, beneficios y prestaciones, administración financiera y de bienes, de la asamblea, sanciones, fiscalización y disposiciones generales. En el título III del referido reglamento, se señalan diez formas de financiamiento para el Servicio de Bienestar, entre ellas: a) El aporte que anualmente determinará el municipio en conformidad a lo establecido en el artículo 4° transitorio de la ley N° 20.647, por un monto de 0,5 unidades tributarias mensuales, UTM, por afiliado activo. b) Aporte del Estado, por la cantidad de 1,16 UTM, cada 12 meses por afiliado o la proporción que corresponda de acuerdo con la fecha efectiva de afiliación del funcionario (a), conforme el artículo primero letra c) transitorio de la ley N° 20.647. c) Una cuota de incorporación que pagarán una sola vez equivalente al 1% de su remuneración imponible mensual. Posteriormente, por decreto alcaldicio N° 3.095, de 20 de abril de 2016, la Municipalidad de Quemchi aprobó la modificación del Reglamento del Servicio de Bienestar de los Funcionarios (as) de Atención Primaria de Salud de dicha entidad, cambiando, entre otros acápites, la letra a) del artículo 14, correspondiente al título III, señalando que el aporte municipal sería de 4 unidades tributarias mensuales, UTM. En relación a la modificación del citado reglamento la ley N° 19.754, establece en su artículo 2°, que los objetivos específicos, la forma y condiciones en que cada municipio otorgará dichas prestaciones, la conformación y funcionamiento del comité de bienestar y demás normas de ejecución, serán materia de un reglamento que deberá aprobar el Concejo a proposición del alcalde respectivo. Agrega el inciso segundo del citado cuerpo legal que, previamente a la presentación al Concejo de la propuesta de reglamento -o de su modificación- formulada por el alcalde, dicha autoridad deberá solicitar la opinión de las asociaciones de funcionarios existentes en la municipalidad o en su defecto, del personal municipal. Al respecto, el artículo 44 del título X, referido a Disposiciones Generales del Reglamento del Servicio de Bienestar de los Funcionarios (as) de Atención Primaria de la Salud de la Municipalidad de Quemchi, establece que “El presente Reglamento podrá ser modificado por la Ley, por las disposiciones de entidades fiscalizadoras, por resolución del alcalde con acuerdo del Concejo Municipal y previa consulta a los socios en asamblea extraordinaria”. En este sentido, se observa el hecho que el acuerdo del Concejo Municipal que modificaba el reglamento del servicio de bienestar se realizó con fecha 2 de marzo de 2015; no obstante lo anterior, solo se aprobó dicha modificación a través del decreto alcaldicio N° 3.095, el 20 de abril de 2016, es decir, con un desfase de más de un año, lo cual no se ajusta a lo señalado por esta Entidad de Control, entre otros, en sus dictámenes N os 18.330 y 20.199, ambos de 2017, dado que implica una infracción tanto al artículo 8° de la ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, como a lo previsto en el artículo 7° de la ley Nº 19.880, que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, relativo al principio de celeridad, que imponen a los órganos de la Administración del Estado el deber de actuar por propia iniciativa en el cumplimiento de sus funciones, procurando la simplificación y rapidez de los trámites. En otro orden de consideraciones, es preciso señalar que por medio del oficio N° 4.934, de fecha 29 de septiembre de 2014, de la Contraloría Regional de Los Lagos, se autorizó la apertura de la cuenta corriente bancaria N° 83100065374, del Banco del Estado de Chile, sucursal Ancud, denominada “Municipalidad de Quemchi- Departamento de Salud- Servicio de Bienestar”. En consecuencia, se puede concluir que la Municipalidad de Quemchi creó el Servicio de Bienestar de los Funcionarios (as) del de Atención Primaria de Salud y su reglamento en el mes de septiembre de 2013, último documento que fue modificado en marzo de 2015, pero que su aprobación por parte del Concejo Municipal, se concretó recién en el mes de abril de la citada anualidad, lo cual incumple el principio de celeridad que deben cumplir los órganos de la Administración del Estado. 2. Aportes efectuados por la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior y Seguridad Pública. Se constató que por medio de las resoluciones exentas que se indican en el cuadro siguiente, durante el periodo abril de 2014 a mayo de 2015 se transfirieron a la Municipalidad de Quemchi 147,715 unidades tributarias mensuales, UTM, por parte de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, en adelante SUBDERE, en función del número de afiliados del comité de bienestar: RESOLUCIÓN EXENTA PERIODO AFILIACIÓN DESDE – HASTA MONTO TRANSFERIDO EN UNIDADES TRIBUTARIAS MENSUALES (UTM) N° DE AFILIADOS MONTO TRANSFERIDO EN PESOS ($) N° FECHA 3.674 14.04.2014 01.08.2013-28.02.2014 53,85 53 2.250.984 14.546 17.12.2014 01.03.2014-31.10.2014 75,22 60 3.249.354 6.442 22.05.2015 01.11.2014-31.12.2014 18,645 58 817.546 TOTALES 147,715 6.317.884 Fuente: Elaboración propia sobre la base de la información proporcionada por la Municipalidad de Quemchi. Por su parte, se verificó que por medio de los decretos de pago que se indican en el cuadro siguiente, se transfirieron a la cuenta corriente bancaria N° 83100065374, del Banco del Estado de Chile, denominada “Municipalidad de Quemchi- Departamento de Salud- Servicio de Bienestar”, la suma de $ 6.317.884 correspondiente al señalado aporte efectuado por parte de la SUBDERE: DECRETO DE PAGO (RECURSOS TRANSFERIDOS DESDE EL MUNICIPIO AL DEPARTAMENTO DE SALUD MEDIANTE CHEQUE) DEPÓSITO TRANSFERENCIAS (FECHA DEPÓSITO EN CUENTA CORRIENTE DEL SERVICIO DE BIENESTAR N° 83100065374) MONTO TRANSFERIDO EN PESOS ($) N° FECHA N° FECHA 46 26.01.2015 1 12.03.2015 3.249.354 2.565 05.08.2015 2 08.09.2015 817.546 2.627 12.08.2015 3 08.09.2015 2.250.984 TOTAL 6.317.884 Fuente: Elaboración propia sobre la base de la información proporcionada por la Municipalidad de Quemchi. Al respecto, no se advierten observaciones en relación a los aportes transferidos por la SUBDERE al municipio y de éste al referido Servicio de Bienestar de los Funcionarios (as) de Atención Primaria de la Salud de la Municipalidad de Quemchi. 3. Aportes realizados por el municipio, en su calidad de empleador al Servicio de Bienestar de los Funcionarios (as) de Atención Primaria de la Salud de la Municipalidad de Quemchi y rendiciones de cuentas. Se determinó que a través del decreto de pago N° 1.223, de 12 de julio de 2016, del Departamento de Salud Municipal de Quemchi, se efectuó el traspaso de fondos al respectivo Servicio de Bienestar, acumulativo de los periodos entre el 1 de agosto de 2013 al 1 de agosto de 2016, según se indica en el cuadro siguiente, los que fueron depositados en la mencionada cuenta corriente bancaria N° 83100065374, el 4 de agosto de 2016 por la suma de $ 10.958.512: FECHA DEL APORTE MONTO ($) SOCIOS PERIODO QUE CUBRE EL APORTE Agosto de 2015 1.114.520 (1) 53 socios activos y 2 socios proporcionales 01.08.2013 al 01.08.2015 Agosto de 2016 9.843.992 (2) 54 socios activos y 4 socios proporcionales 02.08.2015 al 01.08.2016 Total 10.958.512 Fuente: Elaboración propia sobre la base de la información proporcionada por la Municipalidad de Quemchi. Nota: (1) cálculo: 55 x 0,5 UTM x $ 40.428 (2) cálculo: 58 x 4 UTM x $ 42.431 Cabe señalar que no obstante que la modificación del reglamento del Servicio de Bienestar de los Funcionarios (as) de Atención Primaria de la Salud de la Municipalidad de Quemchi, se aprobó por decreto alcaldicio N° 3.095, de 20 de abril de 2016, sobre la base del acuerdo del Concejo Municipal del 2 de marzo de 2015, que implicaba aumentar el aporte municipal de 0,5 a 4,0 UTM, se aplicó financieramente en el segundo aporte señalado, esto es, al correspondiente al período entre el 2 de agosto de 2015 al 1 de agosto de 2016. Sin perjuicio de lo anterior, se observa que el aporte municipal correspondiente al período entre el 1 de agosto de 2013 al 1 de agosto de 2014, debió haberse efectuado en el año 2014, y el período entre el 1 de agosto de 2014 al 1 de agosto de 2015, en esta última anualidad, lo que no ocurrió en la especie, incumpliéndose con ello lo estipulado en el artículo 3° de la ley N° 19.754 y la letra a) del artículo 14 del Reglamento del Servicio de Bienestar de los Funcionarios (as) de Atención Primaria de Salud de la Municipalidad de Quemchi, referido al financiamiento de los servicios de bienestar, en cuyo acápite se establece que dicho servicio se financiará a través del aporte anual que determinará el municipio en conformidad a lo establecido en el artículo 4° transitorio de la ley N° 20.647, por un monto de 0,5 UTM por afiliado activo. En atención a lo anterior, si bien el municipio entregó los aportes al servicio de bienestar que correspondía de acuerdo con la normativa legal, se observa la falta de oportunidad en la entrega de los citados recursos. 4. Gastos Efectuados por el Servicio de Bienestar de los Funcionarios (as) de Atención Primaria de la Salud de la Municipalidad de Quemchi. Al respecto, cabe señalar que el aludido servicio de bienestar desde su creación, esto es, desde el 9 de septiembre de 2013 a noviembre de 2016, no registra egresos sino que sólo ingresos por los aportes del Estado, del empleador y de las cuotas de los socios del citado servicio, no realizando rendición de gastos de ningún tipo al municipio de Quemchi, ello, según se puede advertir del análisis de las conciliaciones y cartolas bancarias de la cuenta corriente en estudio. Ahora bien, la situación descrita da cuenta que no se han entregado beneficios a los afiliados al Servicio de Bienestar de los Funcionarios (as) de Atención Primaria de la Salud, por cuanto no existen gastos asociados a los caudales en estudio. Debido a lo anterior, no es posible formular observaciones sobre la regularidad de desembolsos efectuados con esos recursos. 5. Movimientos financieros de la cuenta corriente del Servicio de Bienestar de los Funcionarios (as) de Atención Primaria de la Salud de la Municipalidad de Quemchi. De acuerdo con las conciliaciones bancarias examinadas de la cuenta corriente ya citada, se verificó la existencia de los montos transferidos tanto por la SUBDERE como por parte de la Municipalidad de Quemchi, en las fechas y montos que se indican: FECHA DEPÓSITO APORTE SUBDERE ($) APORTE MUNICIPAL ($) TOTAL APORTES ($) 12-03-2015 3.249.354 3.249.354 08-09-2015 2.250.984 2.250.984 08-09-2015 817.546 817.546 04-08-2016 10.958.512 10.958.512 TOTALES 6.317.884 10.958.512 17.276.396 Fuente: Elaboración propia sobre la base de la información proporcionada por la Municipalidad de Quemchi. Ahora bien, se constató que las conciliaciones bancarias de la cuenta corriente en estudio se encuentran realizadas hasta el mes de septiembre de 2016. En este contexto, y como ya se indicara en el punto 3 del presente oficio, los aportes municipales correspondientes a los períodos 2013 al 2015, se transfirieron recién el 4 de agosto de 2016, lo cual incumple lo estipulado en el artículo 3° de la ley N° 19.754 y el Reglamento del Servicio de Bienestar de los Funcionarios (as) de Atención Primaria de la Salud de la Municipalidad de Quemchi, estipulado en la letra a) del artículo 14. Por su parte, de acuerdo al criterio contenido, entre otros, en el dictamen No 27.241, de 2009, de este origen, sin perjuicio que este Organismo de Control, en el ejercicio de sus facultades dictaminadoras, no tiene atribuciones para pronunciarse sobre la oportunidad y modalidad de los aportes municipales, se debe tener esencialmente en cuenta que la totalidad de los recursos deberá hacerse efectivo durante el año calendario respectivo, considerando que los recursos municipales destinados al bienestar deben contemplarse en el presupuesto municipal y, en segundo lugar, que resulta fundamental para la operatividad del sistema la existencia de un adecuado nivel de correspondencia entre el tipo de beneficios que el servicio de bienestar ofrece y la calendarización de la entrega de los fondos, de manera de evitar que la entrega de los recursos municipales destinados al referido servicio de bienestar resulte extemporánea atendida la naturaleza de las prestaciones que este contempla, imposibilitando o dificultando el normal funcionamiento del sistema. En consecuencia, si bien el municipio entregó los aportes que la ley establece, éstos se realizaron en forma inoportuna de acuerdo con lo establecido en la normativa legal citada. 6. Sobre el pago de “Bono de Bienvenida para socios fundadores”, para los funcionarios que se incorporen al Servicio de Bienestar de los Funcionarios (as) de Atención Primaria de la Salud de la Municipalidad de Quemchi. Al respecto, y tal como lo ha resuelto la jurisprudencia de esta Contraloría General, contenida, entre otros, el dictamen No 3.467, de 2013, el servicio de bienestar constituye una dependencia de la entidad edilicia a través de la cual se desarrollan funciones impuestas por el ordenamiento jurídico y cuya administración corresponde al comité de bienestar, al que se refiere el artículo 10 de la aludida ley N° 19.754, siendo el órgano competente para adoptar los acuerdos relativos al funcionamiento. A su turno, y conforme lo señala el dictamen Nº 57.596, de 2013, de este origen, para el financiamiento de las actividades de bienestar social, al determinarse anualmente el aporte que se realizará por cada afiliado activo, debe incorporar en ese cálculo a todo el personal regido por la ley N° 19.378, sea que dicho personal se adscriba al departamento de bienestar municipal o al sistema que se establezca en forma separada, contemplando el respectivo gasto en su presupuesto de gestión, como una transferencia al presupuesto de salud con imputación y registro en el subtítulo 24, ítem 03, asignación 101, subasignación 002 A Servicios Incorporados a su Gestión - Área Salud. Enseguida, la transferencia recibida deberá reconocerse en el presupuesto de salud municipal, en el subtítulo 05, ítem 03, asignación 101 De la Municipalidad a Servicios Incorporados a su Gestión, y el gasto por concepto de aporte a las prestaciones de bienestar del personal indicado precedentemente, se reconocerá en el subtítulo 21, ítem 01, asignación 002, subasignación 001, y en el subtítulo 21, ítem 02, asignación 002, subasignación 001 Aportes del Empleador – Servicios de Bienestar, según corresponda. En ese contexto, es dable apuntar que el bono señalado, al ser considerado una prestación de bienestar, debería figurar en el reglamento que rige al referido servicio, el cual en caso de no estar reglado, puede ser incorporado mediante la modificación al aludido instrumento de la manera antes señalada. En ese orden de consideraciones, es menester concluir que de los antecedentes aportados no se advierte la modificación al referido reglamento en estudio, como así tampoco, el pago de tal prestación por lo que no procede formular observación al respecto. Transcríbase al alcalde, al Secretario Municipal y al director de Control Interno, todos de la Municipalidad de Quemchi. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República