Dictamen N° 42234/2017

N° 42.234 Fecha: 04-XII-2017 Se ha dirigido a esta Entidad de Control el Secretario General de la Cámara de Diputados, a requerimiento de la diputada señora Alejandra Sepúlveda Orbenes, solicitando un pronunciamiento que determine si procede enterar la bonificación de reconocimiento profesional, contemplada en el artículo 1° de la ley N° 20.158, a los psicopedagogos autorizados para el ejercicio de la función docente, toda vez que de acuerdo con el informe que cita al efecto, el Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas -en adelante, CPEIP-, habría manifestado que ello no resulta procedente. En el mismo sentido han requerido un pronunciamiento las municipalidades de Corral y Río Negro; las señoras Lilian Faúndez Verdugo y Mónica Bernal Parra, educadoras autorizadas de la Municipalidad de San Clemente; las psicopedagogas Macarena Seguel Muñoz, María Paz Sanhueza Cea y Constanza Díaz Obando, de la Municipalidad de Valdivia; la señora Josefa Pizarro Vergara, psicopedagoga de la Municipalidad de El Monte; y, don Miguel Suazo Fuentes, en representación de los psicopedagogos que individualiza, de la Municipalidad de Sagrada Familia. Por su parte, la Subsecretaría de Educación informó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4°, inciso cuarto, de la ley N° 20.158, en general, tanto los docentes habilitados como los autorizados para ejercer la función docente, podrían percibir la bonificación de reconocimiento profesional, en la medida que estos cumplan con los requisitos previstos en la referida normativa. No obstante, agrega, tratándose de los psicopedagogos, estos solo podrían reunir las condiciones para percibir la asignación en estudio, en la medida que se encuentren habilitados o autorizados para impartir clases de psicopedagogía en establecimientos educacionales técnico-profesionales donde se desarrolle alguna de las especialidades indicadas en el decreto N° 452, de 2013, del Ministerio de Educación, pero no si la aludida autorización se ha otorgado para ejercer docencia en la modalidad especial-diferencial de la educación regular, por cuanto las bases curriculares y planes de estudios respectivos no contemplan áreas o especialidades afines al título de estos profesionales; solicitando al efecto, la aclaración o complementación de los dictámenes N°s. 83.963 y 97.792, ambos de 2014. Requerido de informe, el CPEIP señaló que al no tener el carácter de entidad autónoma, evacúa sus pronunciamientos a través de la Subsecretaría de Educación, habiendo remitido todos los antecedentes de que disponía a la mencionada repartición ministerial a fin de dar cumplimiento a lo solicitado por este Órgano Contralor. Como cuestión previa, es oportuno hacer presente que el CPEIP, a través del oficio ordinario N° 1.161, de 7 de agosto de 2017 -a que aluden tanto los recurrentes como los municipios requeridos-, impartió instrucciones a las Secretarías Regionales Ministeriales de Educación, en orden a que resultaba improcedente pagar la bonificación de reconocimiento profesional a los psicopedagogos autorizados para el ejercicio de la función docente, pues, en su opinión, la ley N° 20.158, no habría concedido a los docentes autorizados el derecho a percibir el estipendio en comento. Agrega el aludido documento, que la única hipótesis en que un psicopedagogo podría percibir este emolumento, es si este imparte docencia en la educación diferenciada en un establecimiento técnico profesional en una especialidad afín a su título, para lo cual, además, no requeriría de autorización, por cuanto se encontraría legalmente habilitado para desempeñar dichas funciones en virtud de lo dispuesto en el artículo 6° del decreto N° 352, de 2004, del Ministerio de Educación. Añade, en lo que respecta a los mencionados dictámenes N°s. 83.963 y 97.792, ambos de 2014, que necesariamente debe entenderse que el último de dichos pronunciamientos ha utilizado como sinónimos los términos de habilitación y autorización para ejercer docencia, pues, de lo contrario, estos contendrían criterios contradictorios al contemplar la posibilidad de que un psicopedagogo autorizado perciba este beneficio. Sobre el particular, es útil recordar, en primer término, que el artículo 1° de la ley N° 20.158, creó una bonificación de reconocimiento profesional para los profesionales de la educación que se desempeñen en el sector municipal, particular subvencionado y en establecimientos de educación técnico-profesional regidos por el decreto ley N° 3.166, de 1980, y que cumplan con los requisitos establecidos en dicho cuerpo legal. Enseguida, el artículo 3° de dicha preceptiva, prescribe que “Para tener derecho a la bonificación los profesionales de la educación señalados en el artículo 1° deberán acreditar, de conformidad al artículo 7°, estar en posesión del título de profesor o educador otorgado por una Universidad o Instituto Profesional del Estado o reconocido por éste, con un programa de estudios de a lo menos ocho semestres académicos y 3.200 horas presenciales de clases”. A su turno, el artículo 4° de la normativa en comento, en sus incisos primero, segundo, tercero y cuarto, contempla excepciones al precepto citado precedentemente y, en lo que interesa, el referido inciso cuarto establece que “tendrán derecho a esta bonificación los profesionales que cuenten con un título otorgado en un programa o carrera de a lo menos ocho semestres académicos y 3.200 horas presenciales de clases por una universidad o institución de educación superior del Estado o reconocida por éste, e impartan una especialidad afín a dicho título en establecimientos educacionales del sector municipal, del particular subvencionado, o en establecimientos regidos por el decreto ley Nº 3.166, de 1980”. De las citadas disposiciones legales aparece que la bonificación en estudio ha sido otorgada a los profesionales de la educación que se desempeñen en alguno de los establecimientos educacionales indicados en el artículo 1° de la ley N° 20.158, y que, además, reúnan los requisitos previstos en los artículos 3° o 4° de dicha preceptiva, según corresponda. En este orden de ideas, cabe precisar que de las disposiciones contenidas en la ley N° 20.158 -y en especial de su artículo 8°-, no se desprende que a los profesionales autorizados para ejercer docencia no se les haya concedido la bonificación en estudio -como sostiene el CPEIP en el mencionado oficio ordinario N° 1.161, de 2017-. Al respecto, el artículo 8° de la normativa en comento -a que alude el referido organismo- establece, en lo que interesa, que “quienes, a diciembre de 2006 se encontraban autorizados para ejercer la función docente y al año 2010 no hubieren cumplido los requisitos para percibir la bonificación de reconocimiento profesional, no podrán experimentar una disminución de sus remuneraciones derivadas de la extinción de la Unidad de Mejoramiento Profesional”. Dicho precepto tuvo por objeto proteger las remuneraciones de aquellos profesionales autorizados que no satisfacían las condiciones incorporadas por la ley N° 20.158 para percibir la bonificación de reconocimiento profesional, la que reemplazó a la Unidad de Mejoramiento Profesional, emolumento al que sí daban cumplimiento, puesto que solo exigía ser profesional de la educación con una jornada semanal igual o superior a 30 horas cronológicas. Por ende, la mencionada disposición en ningún caso implicó excluir a los profesionales autorizados para ejercer la función docente de la percepción de la bonificación de reconocimiento profesional, puesto que estos pueden reunir los requisitos para percibir dicho emolumento, de manera que la falta de percepción del mismo no va a derivar de la condición de autorizados que ellos revisten, sino del hecho de no cumplir con alguno de los presupuestos para acceder a aquel -los que fueron justamente incorporados por la ley N° 20.158-, tales como que su título no cumpla con la extensión o el número de horas de clases presenciales que exige el legislador. En consecuencia, cabe manifestar que en consideración a que no corresponde establecer por la vía administrativa distinciones que el legislador no ha previsto, pueden acceder al emolumento en estudio todos aquellos que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2°, inciso primero, de la ley N° 19.070, son profesionales de la educación, esto es, quienes posean el título de profesor o educador; los que se encuentren habilitados para ejercer la función docente; y, también aquellos autorizados para impartir docencia de acuerdo con la normativa contenida en el decreto N° 352, de 2003, del Ministerio de Educación -que Reglamenta el Ejercicio de la Función Docente-, siempre que estos se encuentren en alguna de las hipótesis reguladas en los artículos 3° o 4° de la ley N° 20.158 (aplica criterio contenido en el dictamen N° 35.889, de 2016). Luego, en la situación que nos ocupa, es menester precisar si los psicopedagogos autorizados para impartir docencia reúnen las condiciones indicadas en los artículos 3° o 4° de la ley N° 20.158, para acceder a la bonificación de reconocimiento profesional. Al respecto, cabe hacer presente que del análisis de la preceptiva citada precedentemente, aparece que estos profesionales no se encuentran en las hipótesis descritas en el artículo 3° y en los incisos primero, segundo y tercero del artículo 4° del cuerpo legal en estudio, por cuanto sus títulos profesionales no son equivalentes al de profesor o educador requerido por dichas disposiciones (aplica dictámenes N°s. 1.197, de 2000; 27.618, de 2003; y, 101.729, de 2014). Así entonces, ha de determinarse si a los psicopedagogos, autorizados para impartir docencia, les resulta aplicable la excepción contenida en el artículo 4°, inciso cuarto, de la ley N° 20.158, de conformidad con el cual para tener derecho a la bonificación en estudio deben reunirse los siguientes requisitos copulativos: 1) contar con un título otorgado por una universidad o institución superior del Estado o reconocida por este; 2) que el programa o carrera tenga una duración de a los menos ocho semestres académicos y 3.200 horas de clases presenciales; y, 3) que el docente imparta una especialidad afín a dicho título en establecimientos educacionales del sector municipal, particular subvencionado, o en establecimientos regidos por el decreto ley N° 3.166, de 1980. Pues bien, tratándose del requisito en cuestión, esto es, que el profesional que requiera el pago de la asignación imparta una especialidad afín a su título, es dable manifestar, en primer término, que la ley que creó el estipendio en análisis no definió lo que debía entenderse por “especialidad afín”. En consideración a lo expuesto, la expresión “especialidad” ha de entenderse como la rama de una ciencia, arte o actividad, cuyo objeto es una parte limitada de ella, sobre la cual poseen saberes o habilidades muy precisos quienes la cultivan; y, por su parte, el término “afín” corresponde a algo que es próximo, contiguo, parecido o similar. Luego, en atención a que el legislador ha establecido un concepto que debe ser ponderado y analizado al determinar la concurrencia del mismo, es necesario tener en cuenta que el título que posea el profesional en cuestión, y en particular, los estudios conducentes a su obtención, deben ser acordes con la especialidad de las materias que este imparta en virtud de la autorización que posea (aplica criterio contenido en el dictamen N° 63.048, de 2016). Así entonces, en la situación que nos ocupa, no corresponde sostener que para que un psicopedagogo satisfaga el requisito en análisis es menester que imparta clases de psicopedagogía en establecimientos educacionales técnico-profesionales -como sostiene la Subsecretaría de Educación y el CPEIP-, pues en tal supuesto se le estaría exigiendo a tal servidor ejercer docencia en una especialidad idéntica al título que posee, requisito que supera la disposición en estudio. A ello cabe agregar que del inciso cuarto del artículo 4° de la ley N° 20.158, tampoco aparece que para acceder al estipendio en comento las labores docentes deban desempeñarse exclusivamente en establecimientos técnicos profesionales, pues la citada preceptiva alude también a los establecimientos educacionales del sector municipal y del particular subvencionado, motivo por el cual no procede circunscribir el pago de la bonificación en estudio, a aquellos psicopedagogos que impartan docencia en esa clase de recintos educacionales. A mayor abundamiento, el Ministerio de Educación, a través del documento denominado “Bonificación de Reconocimiento Profesional. Preguntas Frecuentes” señaló, en la pregunta N° 6, que si bien los psicopedagogos no son profesionales de la educación, estos podrían optar al emolumento en comento si están autorizados para ejercer docencia en la educación diferencial, pues, en tal caso, estarían impartiendo clases en subsectores afines a su título. En este contexto, entonces, cumple con manifestar que los psicopedagogos, autorizados para impartir docencia, tendrán derecho a acceder a la bonificación de reconocimiento profesional, en la medida que acrediten, de conformidad con lo indicado en el artículo 7° de la ley N° 20.158, que su título reúne las condiciones indicadas en el artículo 4°, inciso cuarto, de la citada normativa, y siempre que ejerzan docencia en una especialidad afín a dicho título, esto es, en materias parecidas, similares o acordes con la formación profesional que poseen, sea en establecimientos educacionales del sector municipal o en aquellos regidos por el decreto ley N° 3.166, de 1980 (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 18.865, de 1991, y 63.048, de 2016). Ahora bien, considerando que de los antecedentes tenidos a la vista los psicopedagogos de que se trata han sido autorizados para ejercer docencia en la educación diferencial, en armonía con el criterio antes expuesto, cabe concluir que se encuentran impartiendo clases en subsectores afines a su título. En consecuencia, estos cumplen con la exigencia en análisis para acceder a la bonificación de reconocimiento profesional, establecida en el artículo 1° de la ley N° 20.158. Lo anterior, por lo demás, resulta consistente con el hecho de que hasta la emisión del cuestionado oficio del CPEIP, a los referidos psicopedagogos se les había enterado la mencionada bonificación, mensualmente, desde su incorporación a las respectivas dotaciones docentes, por cuanto siempre se entendió que cumplían con los requisitos que prevé la normativa para su otorgamiento -al tenor de lo expuesto en el párrafo precedente-, por lo que no corresponde que se les haya dejado de pagar, habiéndose acreditado por aquellos las pertinentes exigencias legales. Finalmente, en lo que respecta a la solicitud de aclaración o complementación de los dictámenes N°s. 83.963 y 97.792, ambos de 2014 -y a lo manifestado por el CPEIP en relación a que ambos pronunciamientos serían contradictorios-, es oportuno precisar que si bien ambos oficios se refieren al estipendio en estudio, en estos se analizan situaciones diversas, por cuanto el primero se pronuncia sobre la solicitud promovida por una psicopedagoga habilitada para ejercer docencia, en tanto que el segundo trata la situación de una psicopedagoga autorizada para cumplir tales funciones. Así, y en consideración a que el emolumento en cuestión se concedió tanto a los profesionales de la educación habilitados como a los autorizados para ejercer docencia, no corresponde entender que existe contradicción entre ambos, toda vez que, además, en uno y otro caso el requisito en cuestión era diverso. Transcríbase a la diputada señora Alejandra Sepúlveda Orbenes; a la Subsecretaría de Educación; al Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas; a las municipalidades de Corral, Río Negro, Sagrada Familia, San Clemente, Valdivia y El Monte; y, a los recurrentes. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República