Dictamen N° 26745/2018

N° 26.745 Fecha: 25-X-2018 Las Contralorías Regionales de Valparaíso y del Libertador General Bernardo O’Higgins han remitido las presentaciones de los señores Juan Carlos Chavarría Maldonado, Patricio Moreno Bustamante y Jorge Barahona Gómez, funcionarios de las Municipalidades de San Antonio, Putaendo y Chimbarongo, respectivamente, así como las solicitudes de los alcaldes del último municipio mencionado y de la Municipalidad de Coinco, quienes requieren un pronunciamiento que determine si, tras las modificaciones incorporadas por la ley N° 20.903 al Estatuto Docente, resulta procedente enterar la bonificación de reconocimiento profesional a los educadores que se desempeñan en los departamentos de administración de educación municipal -en adelante, DAEM-. Asimismo, el señor Chavarría Maldonado, en relación con la planilla suplementaria prevista en el artículo decimonoveno transitorio de la señalada ley N° 20.903, solicita se precise qué se debe entender por “futuros aumentos de remuneraciones” para efectos de la absorción de dicho beneficio remuneratorio y, en el supuesto de proceder el pago de la mencionada bonificación de reconocimiento profesional a los docentes de los DAEM, si ello constituiría un aumento de remuneración para esos fines. Requeridas al efecto, las Municipalidades de San Antonio, Putaendo y Chimbarongo, emitieron los informes correspondientes, abordando las consultas de los recurrentes. Por su parte, la Subsecretaría de Educación manifestó, en lo que interesa, que la ley N° 20.903, amplió el universo de beneficiarios del estipendio en comento al incorporarlo al listado de emolumentos a los que tienen derecho los educadores de conformidad con el artículo 47 de la ley N° 19.070, cuerpo estatutario que se aplica a quienes ocupan cargos directivos y técnico-pedagógicos en los DAEM que por su naturaleza requieran ser servidos por profesionales de la educación. A su turno, la Dirección de Presupuestos señaló que la bonificación de reconocimiento profesional debía ser considerada en el cálculo de la planilla suplementaria. Como cuestión previa, es útil recordar que la jurisprudencia de esta Entidad de Control contenida, entre otros, en el dictamen N° 60.022, de 2009, ha manifestado que el emolumento en estudio solo favorece a los docentes que se desempeñan en un establecimiento educacional y no a quienes lo hacen en los organismos de administración municipal, en atención a que la misma se creó con el propósito de eliminar y sustituir a la unidad de mejoramiento profesional, estipendio que no se concedía a los docentes que trabajan en los departamentos de administración de educación municipal. Precisado lo anterior, es necesario señalar que la ley N° 20.903, que “Crea el Sistema de Desarrollo Profesional Docente y Modifica Otras Normas”, introdujo diversas modificaciones al sistema de remuneraciones de los profesionales de la educación del sector municipal. En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 47, letra e), de la ley N° 19.070 -cuyo texto fue reemplazado por el artículo 1°, numeral 30, de la señalada ley N° 20.903-, los profesionales de la educación del sector municipal gozarán, entre otras asignaciones, de la bonificación de reconocimiento profesional. A su turno, el artículo 54, inciso primero, del aludido cuerpo estatuario -que antes de las modificaciones en comento regulaba la unidad de mejoramiento profesional-, establece que “Los profesionales de la educación tendrán derecho a la Bonificación de Reconocimiento Profesional establecida en la ley N° 20.158, que corresponderá a un componente base equivalente al 75% de la asignación por concepto de título y un complemento equivalente al 25% de esta por concepto de mención, de conformidad al monto establecido en el inciso siguiente.”. Añade, el artículo 63, inciso cuarto, de dicha normativa, en lo pertinente, que la bonificación de reconocimiento profesional se otorgará de acuerdo al procedimiento establecido en la ley N° 20.158. En este contexto, es menester tener presente que con la dictación de la ley N° 20.903, el legislador incorporó la regulación del estipendio en comento en los artículos 47, 54 y 62 del Párrafo IV del Título IV del Estatuto Docente, incluyéndolo dentro del listado de asignaciones especiales a las que tiene derecho el personal docente del sector municipal. Lo expresado reviste especial importancia, por cuanto de conformidad con el artículo 19 Y de la ley N° 19.070, el antedicho Título IV del mencionado cuerpo estatutario resulta aplicable, en lo que interesa, a los profesionales de la educación que ocupan cargos directivos y técnicos-pedagógicos en los organismos de administración del sector municipal. Además, cabe hacer presente que en el informe financiero acompañado por el Ejecutivo durante la tramitación de la ley N° 20.903, se dejó constancia de que a través de dicha preceptiva se establecían nuevas remuneraciones, entre ellas, “la nueva bonificación de reconocimiento profesional, que se incrementa a $228.258 por título y $76.086 por mención para una jornada de 30.” (Primer Trámite Constitucional: Cámara de Diputados, Primer Informe Comisión de Educación, 22 de julio de 2015, sesión 52, Boletín N° 10.008-04, Legislatura 363). De lo anterior, es dable colegir que con las modificaciones incorporadas por la ley N° 20.903, la bonificación de reconocimiento profesional ya no se encuentra vinculada con la Unidad de Mejoramiento Profesional a la que, originalmente, tenía por objeto reemplazar. Así, en consideración a que el legislador, al efectuar las modificaciones reseñadas, no efectuó distinciones en relación con la naturaleza de las funciones que debían ejercer los beneficiarios de dicho estipendio, ni respecto al lugar de desempeño de los mismos, cabe concluir que los profesionales de la educación que cumplen funciones en los DAEM pueden acceder al beneficio remuneratorio en estudio, en la medida que, por cierto, aquellos acrediten reunir los requisitos establecidos por el legislador para la percepción de dicho emolumento. Con todo, en atención a que de conformidad con el artículo séptimo transitorio de la ley N° 20.903, las derogaciones y modificaciones a las asignaciones y demás beneficios pecuniarios establecidos, entre otros, en el artículo 1°, numerales 30; 35 y 39 -que modificaron los artículos 47, 54 y 63 de la ley N° 19.070-, resultan aplicables a los profesionales de la educación que se desempeñan en el sector municipal, y que ingresaron al nuevo Sistema de Desarrollo Profesional Docente, a partir del 1 de julio de 2017, cumple con señalar que solo desde esa fecha los educadores de los DAEM han podido acceder al beneficio remuneratorio por el que se consulta (aplica dictamen N° 40.196, de 2017). Por consiguiente, los ocurrentes tendrán derecho a percibir la bonificación que reclaman a contar de la data en que estos hubieren requerido y acreditado, ante su sostenedor, que reunían los requisitos para percibirlo, lo que, en todo caso, solo pudo haberse verificado a contar de la data indicada en el párrafo precedente. Precisado lo anterior, es menester referirse a la situación de las personas que sin poseer la calidad de profesionales de la educación se desempeñan como jefes de Departamentos de Administración de Educación Municipal. Al respecto, es oportuno indicar que de conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo decimosexto transitorio de la ley N° 20.903, “quienes se desempeñen como director o jefe de Departamento de Administración de Educación Municipal y no sean profesionales de la educación, no serán asignados o asimilados a un tramo y seguirán percibiendo su última remuneración mensual devengada, la que se reajustará en el mismo porcentaje y en la misma oportunidad que las remuneraciones del sector público. Para efectos de lo establecido en este artículo, se entenderá por última remuneración mensual devengada la establecida en los incisos primero y segundo del artículo 172 del Código del Trabajo, la que se determinará a la fecha en que debiesen pasar a regirse por el Título III del decreto con fuerza de ley N° 1, de 1996, del Ministerio de Educación, si fuesen profesionales de la educación.”. Pues bien, en armonía con el criterio contenido en el dictamen N° 6.905, de 2018, cumple con hacer presente que el mencionado artículo decimosexto transitorio solo resulta aplicable a quienes estaban nombrados en los cargos a que alude dicha norma a la data de publicación de la ley N° 20.903. Luego, los jefes DAEM que se encuentren en esa hipótesis normativa, esto es, quienes no posean la calidad de profesionales de la educación y se encontraban desempeñando tales funciones al 1 de abril del año 2016, no tienen derecho a percibir la bonificación de reconocimiento profesional, por cuanto sus remuneraciones deben ajustarse a lo establecido en el citado artículo decimosexto transitorio de la normativa en estudio. Por su parte, tampoco resulta procedente enterar la asignación por la que se consulta a los jefes DAEM que no revistan la calidad de profesionales de la educación y que hubieren sido nombrados con posterioridad a la fecha de publicación de la ley N° 20.903, toda vez que dichos servidores no poseen un diploma que reúna las condiciones descritas en el artículo 3°, ni aquellas establecidas en los incisos primero, segundo y tercero del artículo 4°, todos de la ley N° 20.158, requisito indispensable para acceder al beneficio remuneratorio en estudio. Lo mismo acontece con la excepción prevista en el inciso cuarto del artículo 4° de la mencionada ley N° 20.158, que establece que “tendrán derecho a esta bonificación los profesionales que cuenten con un título otorgado en un programa o carrera de a lo menos ocho semestres académicos y 3.200 horas presenciales de clases por una universidad o institución de educación superior del Estado o reconocida por éste, e impartan una especialidad afín a dicho título en establecimientos educacionales del sector municipal, del particular subvencionado, o en establecimientos regidos por el decreto ley Nº 3.166, de 1980.”. Ello, por cuanto para acceder a la bonificación de reconocimiento profesional, en virtud de la citada excepción, es menester -entre otros requisitos- que el interesado imparta una especialidad afín a su diploma -en lo pertinente-, en recintos educacionales municipales, presupuesto que no concurre respecto de los jefes DAEM quienes desempeñan funciones diversas (aplica dictámenes N°s. 97.792 y 54.289, ambos de 2014; y 42.234, de 2017). Enseguida, corresponde referirse a la consulta formulada por el señor Chavarría Maldonado relativa a los “aumentos de remuneraciones” que absorberían la planilla suplementaria prevista en el artículo decimonoveno transitorio de la ley N° 20.903. Al respecto, es útil recordar que la referida disposición transitoria prescribe, en su inciso segundo, que “En el caso que la remuneración promedio de los seis meses inmediatamente anteriores al ingreso al desarrollo profesional docente sea mayor a la que le corresponda legalmente por dicho ingreso, la diferencia deberá ser pagada mediante una planilla suplementaria, la que se absorberá por los futuros aumentos de remuneraciones que correspondan a los profesionales de la educación, excepto los derivados de reajustes generales que se otorguen a los trabajadores del sector público. Esta planilla será imponible y tributable, de conformidad a la ley.”. Sobre el particular, cumple con manifestar que el beneficio de pago de diferencias remuneratorias por planilla suplementaria es excepcional y sólo procede si como consecuencia de la situación que afecta al servidor, éste pasa a recibir un monto de remuneraciones inferior al que estaba percibiendo, ello, en la medida que un precepto legal lo señale expresamente, caso en el cual debe estarse a lo indicado en la respectiva norma para determinar las condiciones en que debe otorgarse (aplica criterio contenido en el dictamen N° 57.626, de 2009). En efecto, en armonía con el criterio contenido, entre otros, en el dictamen N° 13.560, de 2013, la finalidad de las aludidas planillas es mantener el nivel de rentas que los servidores percibían, constituyendo un resguardo frente a toda merma remuneratoria derivada del cambio que afecte al funcionario, sin que aquello pueda, en el futuro, conducir a un aumento de los emolumentos. Así, entonces, cada vez que las remuneraciones de un docente experimenten un incremento, que no sea de aquellos exceptuados por el legislador, y que impliquen un aumento de la remuneración que percibe, procederá rebajar dicha mejora de la planilla suplementaria en estudio, considerando, para tales efectos, que el concepto de remuneración comprende todos aquellos estipendios que, participando de esa naturaleza, se pagan en forma habitual y permanente al personal (aplica dictamen N° 43.718, de 2016). Luego, en atención a que una vez que el docente acredita, ante su sostenedor, que reúne los requisitos para percibir la bonificación de reconocimiento profesional, y que aquella pasa a constituir un emolumento que se entera de forma habitual y permanente al beneficiario, que incrementa sus remuneraciones, resulta forzoso concluir que procedería rebajar dicho aumento de la planilla suplementaria respectiva. Saluda atentamente a Ud. Por orden del Contralor General María Soledad Frindt Rada Subcontralor General de la República