Dictamen N° 50179/2013

N° 50.179 Fecha: 08-VIII-2013 Se han dirigido a esta Contraloría General los diputados señores José Pérez Arriagada y Fernando Meza Moncada, quienes solicitan se corrija y sea dejado sin efecto el Informe Final N°81, de 2012, de este origen, sobre examen de cuentas relativo a los pagos de pensiones no contributivas, por gracia, a exonerados políticos del sector civil efectuados a través del Instituto de Previsión Social, pues, según expresan, contraviene la normativa que regula la materia y contiene excesos interpretativos. Agregan que el aludido informe demuestra intromisión indebida en aspectos calificatorios que serían propios de la autoridad administrativa y que examina la situación de exonerados políticos de siete empresas intervenidas, respecto de los cuales objeta y deja sin efecto derechos adquiridos. Idéntica pretensión realiza el Comando de Exonerados Políticos A.G., a través de su Presidente, don Bernardo Vargas Fernández y su Secretario General, doña Zaida Araya Sanhueza. Por su parte, el Secretario General de la Cámara de Diputados, don Miguel Landeros Perkic, pone en conocimiento de este Órgano Contralor la intervención efectuada en Sesión de Sala del día 19 de junio de este año, por el diputado señor Fidel Espinoza Sandoval, quien requiere que se aclare el anotado informe, en los términos que señala. Sobre el particular, se ha estimado necesario formular algunas consideraciones previas, para lo cual es útil indicar que según dispone el artículo 98 de la Constitución Política, compete a esta Contraloría General, entre otros, el control de legalidad de los actos de la Administración, la fiscalización del ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, de las municipalidades y de los demás organismos y servicios que determinen las leyes, y el examen y juzgamiento de las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades, lo que reitera, en similares términos el artículo 1° de la ley N° 10.336, orgánica constitucional de esta Institución Contralora. Este último texto legal establece, en el inciso segundo de su artículo 6°, que también "le corresponderá informar sobre cualquier otro asunto que se relacione o pueda relacionarse con la inversión o compromiso de los fondos públicos, siempre que se susciten dudas para la correcta aplicación de las leyes respectivas.". A su vez, el artículo 21 A ordena a la Contraloría General efectuar "auditorías con el objeto de velar por el cumplimiento de las normas jurídicas, el resguardo del patrimonio público y la probidad administrativa.". A través de ellas, según añade su inciso segundo, evaluará, en lo pertinente, los sistemas de control interno de los servicios y entidades, fiscalizará la aplicación de las disposiciones relativas a la administración financiera del Estado, particularmente las referidas a la ejecución presupuestaria de los recursos públicos, examinará las operaciones efectuadas y la exactitud de los estados financieros, comprobará la veracidad de la documentación sustentatoria y formulará las proposiciones que sean adecuadas para subsanar los vacíos que detecte. En este contexto, es útil indicar que los informes finales, como el impugnado, son aquellos documentos que contienen las conclusiones de la fiscalización practicada por esta Entidad -a través de la realización de las auditorías, inspecciones e investigaciones que considere pertinentes-, en el ejercicio de sus funciones de control de legalidad y fiscalización de los ingresos e inversiones de fondos del Fisco, de las municipalidades y demás organismos y servicios que señalan las leyes, según se ha concluido en los dictámenes N°s. 18.474, de 2009, 26.050 y 26.052, ambos de 2010, entre otros. Puntualizado lo anterior, corresponde ahora precisar que la ley N° 19.234 estableció diversos beneficios previsionales, por gracia, para trabajadores del sector público y privado exonerados por motivos políticos, entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 1990. Así, su artículo 3° prevé, en lo que importa, que los ex funcionarios de la Administración Pública centralizada y descentralizada, de las instituciones semifiscales y de administración autónoma y de las empresas autónomas del Estado -concepto este último en el que se incluyen las empresas privadas en que el Estado o sus Organismos hubieren tenido una participación directa superior al 50% del capital a la fecha de la respectiva exoneración-, de las Municipalidades, de las Universidades del Estado, del Banco Central de Chile, del Congreso Nacional, parlamentarios en ejercicio al 11 de septiembre de 1973, que no estén en ejercicio a la fecha de entrada en vigencia de dicha ley, y del Poder Judicial, exonerados por motivos políticos en el período que indica, podrán solicitar al Presidente de la República, abonos de años de afiliación y beneficios de pensión no contributiva, por gracia, en la forma y condiciones que se autorizan. Dicha preceptiva agrega en su inciso tercero que "para los efectos de lo dispuesto en su inciso primero, se entenderán incluidos los trabajadores de las empresas privadas intervenidas por la Autoridad Pública o de aquellas a las que ésta les hubiere puesto término, que hubieren sido despedidos durante la intervención o con ocasión del término de las mismas dispuesto por la Autoridad.". Luego, el inciso cuarto precisa que se entenderá por empresa privada intervenida aquella en que por acto o disposición de la Autoridad Pública, por sí o por delegado, asumió su administración, privando de ella a sus propietarios o representantes legales. Por su parte, el artículo 7° del decreto N° 39, de 1999, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, que aprueba el reglamento de la ley N° 19.234, establece que las personas que acrediten su condición de exonerados políticos en los términos que señala dicha ley, cuya cesación de servicios se haya producido durante el lapso comprendido entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 1990, y cuyas labores hayan sido prestadas en las entidades empleadoras a que se refiere el artículo 3° del mismo cuerpo legal, tendrán derecho, según corresponda, a los abonos de años de afiliación y a las pensiones no contributivas, por gracia, que se indican. De acuerdo con el artículo 9° de la referida ley, sólo aquellas exoneraciones ocurridas entre el 11 de septiembre de 1973 y el 31 de diciembre de 1973, podrán admitirse sin ninguna otra acreditación, de modo que en los demás casos el interesado deberá comprobar el carácter político de su desvinculación, para cuyo efecto se considerarán todos los instrumentos públicos o auténticos disponibles que den cuenta de actos de la autoridad civil o militar, en que se incluya al afectado en listas, nóminas, o en que de otro modo, se le individualice como participante en actividades políticas o en movimientos o partidos de tal índole entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 1990. Añade que en caso de inexistencia de tales documentos, y cuando ella aparezca debidamente justificada, podrá admitirse cualquier instrumento que constituya principio de prueba por escrito y que demuestre, en forma fehaciente, la existencia de los móviles políticos de la exoneración. Estos podrán complementarse con informaciones sumarias de a lo menos tres testigos, la que de todos modos será materia de calificación privativa. Tal calificación, según establece el artículo 10 de la anotada ley N° 19.234, corresponde en forma privativa al Presidente de la República, a través del Ministerio del Interior -lo que ha sido invariablemente reconocido por este Organismo Contralor, entre otros, en sus dictámenes N°s. 37.194, de 1994, 23.646, de 2005, 71.468, de 2009, 22.522 y 55.622, de 2011-, el que, una vez formada la convicción del carácter político de la desvinculación, resolverá también acerca del otorgamiento de los beneficios previsionales que dicha ley contempla, entre ellos, las pensiones no contributivas, por gracia. Respecto de esta prestación, conviene precisar que la determinación de su monto se encuentra entregada, en el artículo 12 del texto legal en revisión, al Instituto de Normalización Previsional -hoy, Instituto de Previsión Social-, precepto que le ordena cotejar previamente el cumplimiento por parte del solicitante de los demás requisitos exigidos al efecto. En este contexto, resulta útil recordar que una vez otorgadas por la autoridad las respectivas pensiones no contributivas, este Organismo de Fiscalización se pronuncia sobre la legalidad de los actos administrativos que las conceden, ya sea por la vía de la toma de razón -tratándose de los ex funcionarios del sector público-, o a través del control posterior -respecto de quienes se desempeñaron en el área privada-, devolviendo sin tramitar u observando, según corresponda, los decretos o resoluciones que conceden pensiones no contributivas, respecto de los cuales se considere que el cálculo del beneficio no se ajusta a derecho o que los interesados no han sido exonerados de algunas de las entidades que señala el referido artículo 3° de la ley N° 19.234. Ello pues, tal como lo precisaran, entre otros, los dictámenes N°s. 52.833, de 2004, 58.895, de 2008 y 38.459, de 2009, si bien esta Institución Fiscalizadora no tiene atribuciones para cuestionar la calificación del carácter político de una exoneración, se encuentra en la obligación de verificar, en la instancia de control preventivo de legalidad, la concurrencia de todos los requisitos objetivos previstos en la ley N° 19.234 para el otorgamiento de las pensiones no contributivas, por gracia, que establece ese texto legal, toda vez que el artículo 6° de su ley orgánica le mandata, en forma exclusiva, informar sobre derecho a sueldos, gratificaciones, asignaciones, desahucios, pensiones de retiro, jubilaciones y montepíos del sector público y sus causahabientes, competencia que también alcanza a aquellos beneficios que involucren una concurrencia fiscal, como ocurre tratándose de las franquicias en revisión. En razón de la reseñada normativa, esta Contraloría General comprobó el cumplimiento de los requisitos objetivos dispuestos en la precitada ley para la concesión de las prestaciones que ella regula, y constató la correcta aplicación de los procedimientos correspondientes, tanto por el Ministerio del Interior y Seguridad Pública como por el Instituto de Previsión Social, detectando el incumplimiento de la referida preceptiva, respecto de beneficiarios exonerados de las empresas que el informe impugnado indica. Es así como, en lo que atañe al reclamo que formulan los señores diputados Pérez Arriagada y Meza Moncada, en cuanto a la Fábrica Nacional Loza Penco S.A. -FANALOZA-, se precisó, en los dictámenes N°s. 52.833, de 2004 y 51.081, de 2010, que ésta perdió su calidad de empresa autónoma del Estado, en los términos requeridos en el señalado artículo 3° de la ley N° 19.234, el 10 de marzo de 1975, data en que se enajenó más del 50% de las acciones de que era dueña hasta entonces la Corporación de Fomento de la Producción -CORFO-, sin que la novación pactada el 31 de marzo de 1978 y las acciones judiciales iniciadas en agosto de 1982 en contra de Inversiones American Ltda., tuvieran la virtud de alterar esta situación, proyectándola al 11 de diciembre de 1981, fecha de la declaratoria de quiebra de la citada sociedad. Asimismo, a través del dictamen N° 42.238, de 2006, esta Entidad Fiscalizadora determinó, respecto de Industrias Mecánicas y Metalúrgicas Reunidas "IMMAR S.A.", que no existen antecedentes suficientes que precisen su naturaleza jurídica, por lo que no es posible dar por satisfecha la exigencia de tratarse de alguna de las entidades que contempla la ley N° 19.234. A idéntica conclusión se arriba en relación con la Cooperativa Agrícola y Lechera de Osorno, CALO, en el dictamen N° 13.954, de 2008, con Dos Álamos S.A., en el dictamen N° 19.235, de 2007, y con la Cooperativa Regional Minera Agustinas Limitada, en el dictamen N° 71.611, de 2009. Por su parte, en lo que se refiere a Burger S.A.C.I., a través del dictamen N° 36.950, de 2011, entre otros, se hizo presente que sólo quienes fueron desvinculados entre el 12 de septiembre y el 13 de diciembre de 1973 y a partir del 19 de octubre de 1977 y hasta el 29 de noviembre de 1978, satisfacen el requisito contenido en el artículo 3° de la ley N° 19.234. En este orden de ideas debe recordarse que acorde con lo preceptuado en el inciso final del artículo 6° de la ley N° 10.336, las decisiones y dictámenes de esta Entidad Fiscalizadora, en las materias de su competencia, son obligatorios y vinculantes para los servicios sometidos a su fiscalización, los que no sólo son imperativos para el caso concreto a que se refieren, sino que constituyen la jurisprudencia administrativa que deben observar, lo que encuentra su fundamento en los artículos 6°, 7° y 98 de la Constitución Política de la República, 2° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, y 1°, 5 0 , 6°, 9°, 16 y 19 de la ley N° 10.336, de modo tal que tanto el Ministerio del Interior y de Seguridad Pública como el Instituto de Previsión Social han debido acatar, en el cumplimiento de sus funciones, lo dispuesto en los pronunciamientos que vienen de citarse, respecto de las empresas enunciadas. En razón de los antecedentes expuestos, el antedicho informe concluye que la circunstancia de haberse considerado a las empresas mencionadas precedentemente, dentro de aquellas de que trata el artículo 3° de la ley N° 19.234, junto a las demás deficiencias e irregularidades que allí se detallan, permitieron que la Oficina de Exonerados Políticos de la anotada Cartera Ministerial, emitiera, indebidamente, la resolución que califica como exonerados políticos, al menos a tres mil postulantes que carecían de los requisitos objetivos que la legislación estableció para ello, lo que amerita que se incoe un sumario administrativo para establecer las responsabilidades administrativas que eventualmente pudiesen derivarse de los hechos ahí descritos, siendo dable agregar que en ningún caso se ordenó dejar sin efecto los beneficios otorgados a estos interesados, como se argumenta en las presentaciones que se atienden. Lo anterior ha implicado solamente el ejercicio de las facultades otorgadas a este Organismo Contralor para fiscalizar el cumplimiento de requisitos específicos en el proceso de que se trata, lo que en modo alguno ha importado pronunciarse sobre el mérito de la decisión. Siendo ello así, no resulta procedente dejar sin efecto el informe impugnado, toda vez que se encuentra ajustado derecho. Sin perjuicio de lo expuesto, y luego de la revisión de los antecedentes contenidos en el aludido informe, se ha estimado pertinente indicar que, según manifiesta el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, en su respuesta al Preinforme de Observaciones N° 81, de 2012, emitido por la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General, CORFO CITROËN S.A. se constituyó por escritura pública el 16 de abril de 1973, teniendo la Corporación de Fomento de la Producción, CORFO, una participación mayoritaria en ella. Posteriormente, el 10 de mayo de 1976 pasó a denominarse Automotriz Mea S.A., manteniendo CORFO el 99,98% de su capital, hasta el 12 de agosto de 1980, fecha en la que dicha entidad pública transfirió, en venta directa, todas las acciones de que era titular a la empresa NUN Y GERMAN S.A.C., dejando con ello de participar en la referida sociedad. En razón de lo anterior, cabe aclarar que CORFO CITROËN S.A. corresponde a una de las entidades a que alude el revisado artículo 3° de la ley N° 19.234, entre el 11 de septiembre de 1973 y el 12 de agosto de 1980, fecha esta última en la que, como se señalara, CORFO enajenó la totalidad de las acciones que poseía en esa sociedad. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República