Dictamen N° 58415/2013

N° 58.415 Fecha: 10-IX-2013 Se ha dirigido a esta Contraloría General la alcaldesa subrogante de la Municipalidad de Quellón, reclamando en contra de la Contraloría Regional de Los Lagos por haber emitido el Informe Final N° 38, de 2012, sobre transferencias y gastos ejecutados en el año electoral en dicha entidad edilicia, sin respetar el plazo para presentar sus descargos a las observaciones contenidas en el Preinforme de Observaciones N° 38, del citado año, de esa Sede Regional, pese a que, en su opinión, este aun se encontraba vigente. Asimismo, el jefe comunal solicita la reconsideración del aludido informe final, en la parte que se refiere a los gastos incurridos por el municipio en la confección de calendarios piramidales con un saludo de la autoridad municipal; a la entrega de separadores de libros con una foto del alcalde, un saludo del mismo con su rúbrica y el escudo de la ciudad de Quellón; a la impresión de 150 folletos a color y 500 en blanco y negro que contienen reseñadas las actividades propias de dicha oficina, con un saludo del alcalde y su fotografía; a los gastos efectuados en la mantención del vehículo municipal; al uso de los bienes muebles municipales; al control de las bitácoras de los móviles; al accidente de un vehículo municipal; al control de gastos en combustible y alimentación de personas; a gastos en publicidad; a la incompatibilidad entre el cargo de concejal y asistente de la educación en la Corporación Municipal de Quellón; y respecto al pago de las horas extraordinarias, por las razones que serán detalladas en el desarrollo del presente oficio. En primer término, es del caso referirse a la alegación formulada por el municipio en orden a que se habría evacuado el aludido informe final encontrándose aún vigente el plazo para presentar los descargos a las observaciones formuladas en el preinforme. Sobre la materia, cumple con manifestar que la tramitación de los procedimientos de auditoría realizados por esta Entidad Fiscalizadora en ejercicio de sus facultades generales contempladas en la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de esta Contraloría General, se encuentra afecta a plazos específicos para su ejecución, contemplando la emisión de un preinforme respecto del cual los entes auditados deben pronunciarse dentro del período que se les otorga para tales efectos, el cual admite prórroga previo requerimiento del servicio (aplica dictamen N° 71.738, de 2012). Al respecto, es dable señalar, que el inciso primero del artículo 26 de la ley N° 19.880, que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, dispone que “La Administración, salvo disposición en contrario, podrá conceder, de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero”, mientras que su inciso segundo prescribe que “Tanto la petición de los interesados como la decisión sobre la ampliación, deberán producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate”. Finalmente, el inciso tercero expresa que “En ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido”. Ahora bien, en el evento que las reparticiones objeto de la fiscalización no emitan respuestas a las observaciones contenidas en los preinformes notificados, éstas adquieren carácter definitivo al vencer el plazo concedido, pasando a formar parte del correspondiente informe final (aplica criterio contenido en dictamen N° 39.907, de 2009). En la especie, de acuerdo a los antecedentes tenidos a la vista, consta que mediante oficio N° 4.850, de 4 de octubre de 2012, de la Contraloría Regional de Los Lagos, se remitió a la Municipalidad de Quellón el Preinforme de Observaciones N° 38, de igual año, con el resultado de la auditoría sobre transferencias y gastos ejecutados en año electoral por parte de dicha entidad edilicia, otorgándole a ella un plazo de 5 días hábiles para dar respuesta a las observaciones formuladas, plazo que fue prorrogado por 3 días, mediante oficio N° 5.115, de 15 de octubre de esa misma anualidad, a solicitud del municipio. Asimismo, se advierte que mediante oficio N° 1.065, de 24 de octubre de 2012, la Municipalidad de Quellón presentó sus descargos a las observaciones contenidas en el preinforme en comento. Luego, en atención a que los plazos otorgados para presentar las objeciones de las observaciones contenidas en el Preinforme de Observaciones N° 38, de 2012, se encontraban vencidos a la fecha de la respuesta de la municipalidad reclamante, esta Contraloría General debe concluir que la Sede Regional se ajustó a derecho al emitir el referido Informe Final N° 38, de esa anualidad y Contraloría Regional, con prescindencia de dicha presentación. Sin perjuicio de lo señalado precedentemente, esta Entidad Fiscalizadora se pronunciará, a continuación, respecto de la solicitud de reconsideración interpuesta por la Municipalidad de Quellón en contra del referido Informe Final N° 38, de 2012, de la Contraloría Regional de Los Lagos. En primer lugar, en cuanto a la observación contenida en el numeral 1, “Gastos en materiales de uso o consumo”, acápite 1.1, “Gastos de impresión”, y N°s. 1 y 2, del título “Conclusiones” del citado informe final, es dable señalar que aquel constató que la Municipalidad de Quellón contrató y pagó la confección de 1.050 calendarios piramidales de escritorio 2012-2013, por la suma de $749.700, los que contienen en su base un saludo del alcalde con una fotografía suya. Al respecto, en el informe final se expresó, por una parte, que dicha situación no resultó procedente, por cuanto el mencionado municipio no puede financiar con recursos propios, afiches u otros medios a través de los cuales se publicite la imagen del alcalde que postula a un cargo de elección popular, debiendo abstenerse de incorporar -en cualquier época- la imagen de la autoridad edilicia como una práctica asociada a la difusión de las actividades municipales, y de entregar regalos -tales como calendarios u otros artículos con la imagen de candidatos-, porque con ello no se cumple función municipal alguna, formulándose por esa Oficina Regional el correspondiente reparo; y, por otra, que los recursos con que cuentan los entes del Estado, deben destinarse exclusivamente a los objetivos propios fijados en la Constitución y las leyes, siendo ilícito usarlos para realizar o financiar actividades de carácter político contingente, tales como hacer proselitismo o propaganda política en cualquier forma o medio de difusión, promover o intervenir en campañas o efectuar reuniones o proclamaciones, debiendo la entidad edilicia adoptar las acciones correctivas para evitar su ocurrencia. En esta oportunidad, el jefe comunal ha indicado que los calendarios piramidales se adquirieron -previa licitación pública e imputados al clasificador de gastos- antes que se iniciara el periodo de campaña electoral, por lo que no existiría, a su entender, contravención de alguna norma legal. Hace presente que, mediante memorándum de 1 de octubre de 2012, se instruyó a todas las unidades municipales abstenerse de utilizar la imagen, nombre o firma del alcalde, para publicitar cualquier actividad difundida o producida por el municipio. Sobre este punto, es dable señalar, que de conformidad con lo dispuesto en el decreto ley N° 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado, y en el artículo 3°, inciso primero, de la ley N° 19.896 -que modificó el referido decreto ley y estableció otras normas sobre administración presupuestaria y de personal-, los recursos financieros con que cuentan los organismos públicos deben destinarse exclusivamente al logro de los objetivos propios de tales entidades y, en ese contexto, en lo que dice relación con el rubro publicidad y difusión, no pueden incurrir en otros gastos que no sean los necesarios para el cumplimiento de sus funciones y en aquellos que tengan por objeto informar a los usuarios sobre la forma de acceder a las prestaciones que otorgan. Así, es del caso indicar que la difusión y publicidad por parte de los municipios, demanda como exigencia fundamental, que ellas tengan por objeto solo dar a conocer a la comunidad local los hechos o acciones directamente relacionados con el cumplimiento de los fines y con su quehacer propio, como lo son la realización de actividades culturales, artísticas, deportivas u otras, y que resulte necesario e imprescindible difundir o publicitar (aplica dictámenes N°s. 1.358 y 49.869, ambos de 2013). Enseguida, en lo relativo a la utilización de frases o alusiones a la persona del alcalde en elementos publicitarios, esta Entidad de Fiscalización ha manifestado, a través de los dictámenes N°s. 54.354, de 2008, y 39.717, de 2012, entre otros, que es el municipio, como institución, quien presta los servicios que se anuncian en cumplimiento de sus funciones, y no la autoridad edilicia en forma independiente, como pudiera entenderse cuando se hace uso reiterado de su nombre, de manera que no corresponde que la divulgación o difusión contenga imágenes o frases alusivas al alcalde, salvo que, en el respectivo contexto, aparezca que ellas se encuentran vinculadas, estrictamente, con la necesidad de informar actividades comprendidas dentro de los fines municipales. Ahora bien, en la especie, de conformidad con lo expresado por la Oficina Regional en el informe final cuya reconsideración se solicita, se constató que el municipio adquirió 1.050 calendarios piramidales de escritorio 2012-2013, con un saludo y una fotografía del alcalde, sin que se haya podido observar que a través de dicha acción se cumpliera alguna función municipal, situación que vulnera el marco jurídico aplicable en la materia, antes aludido. No obsta a dicha conclusión, el argumento expresado por el municipio en el sentido que la entrega de los obsequios de que se trata, fue efectuada con anterioridad a la época electoral respectiva, por cuanto la limitación en análisis no se encuentra circunscrita a períodos eleccionarios, por lo que debe observarse en forma permanente, como tampoco se advierte que ello haya tenido por objeto el fomento de la participación e interés de los habitantes de la comuna (aplica dictamen N° 38.632, de 2013). Por consiguiente, esta Contraloría General debe mantener la referida observación. En el mismo sentido, respecto a la objeción relativa a que la Municipalidad de Quellón imprimió y adjuntó 150 separadores de páginas al libro "Historia de Quellón. 2° Edición", con un saludo del jefe comunal y una fotografía de éste, el edil ha expresado, en esta ocasión, que aquello tiene por objeto que las personas conozcan adecuadamente a la principal autoridad de la comuna. Sobre este punto y de conformidad con lo señalado precedentemente, en atención a que tampoco se ha podido observar que dicha acción haya tenido como finalidad dar a conocer a la comunidad local hechos o actividades directamente vinculados con el cumplimiento de los fines y con su quehacer propio, no corresponde dar por subsanada esa irregularidad Finalmente, en cuanto a la observación referente a la impresión de 650 folletos que contienen información de las actividades propias de la oficina municipal de la juventud y un saludo del alcalde de la comuna con su fotografía, las cuales fueron entregadas a los asistentes de la Tercera Versión de la Feria Laboral organizada por la entidad edilicia, es menester indicar que, de conformidad con el criterio contenido en el dictamen N° 49.869, de 2013, la publicidad efectuada por el municipio en este caso, efectivamente tiene por objetivo comunicar sobre las actividades de esa oficina municipal, motivo por el cual, pese a que resulta reprochable la incorporación de la figura del alcalde en dichos elementos, corresponde reconsiderar, en este punto, el Informe Final N° 38, de 2012, en el sentido antes expuesto. En segundo término, se impugna la observación contenida en el citado numeral 1, “Gastos en materiales de uso y consumo”, acápite 1.2, “Gastos para vehículos”, del mencionado informe final, que indicó, por una parte, que la Municipalidad de Quellón, mediante el decreto de pago N° 469, de 2012, adquirió por un monto de $139.950, un balde de 20 litros de lubricante especial para la mantención del diferencial de un vehículo fiscal sin que haya constado el uso de ese producto en el referido móvil, ya que no existe registro de las mantenciones y reparaciones de aquel, infringiéndose de esta manera la circular N° 35.593, de 1995, de esta Contraloría General, sobre uso y circulación de vehículos estatales -la cual se encuentra complementada en el sentido que indica, por el dictamen N° 41.103, de 1998-, por lo que se instruyó a dicha entidad edilicia que velara por el estricto cumplimiento de las aludidas instrucciones. Asimismo, se observó que la bodega municipal no cuenta con un sistema de control informático o de un mecanismo alternativo que permita llevar un adecuado control pormenorizado de las existencias que se mantienen en dicho recinto, por lo que el municipio debía adoptar las acciones necesarias para dar cumplimiento a la normativa legal sobre la materia, debiendo asimismo implementar medidas de control sobre las existencias que mantiene en bodega, cuya efectividad y cumplimiento será verificado en la etapa de seguimiento respectiva. Sobre la materia, el municipio indica que tratándose del lubricante señalado, este fue debidamente empleado en el móvil, acreditándose lo anterior mediante el testimonio del chofer y del encargado de la bodega municipal. Al respecto, es dable manifestar, en relación al gasto en el lubricante en comento, que el municipio no ha acompañado materialmente los testimonios a que alude, por lo que, en la especie, no existen nuevos antecedentes que acrediten que el producto fue efectivamente utilizado para la mantención del diferencial del vehículo municipal, por lo que, esta Entidad de Control debe mantener, en este punto, la observación formulada. Enseguida, en cuanto a que la bodega municipal no cuenta con un sistema de control informático o de un mecanismo alternativo que permita llevar un adecuado control pormenorizado de las existencias que se mantienen en dicho recinto, la entidad edilicia informa que ello se encuentra en estudio, siendo decisión de esa autoridad implementarlo en la oportunidad que la disponibilidad presupuestaria así lo permita, circunstancia que hasta la fecha de su presentación no concurre. En este contexto, es dable indicar que en atención a que el municipio aún no ha implementado un sistema de control, no cabe sino ratificar las conclusiones anotadas precedentemente. Ahora bien, en cuanto a la observación relativa a la elaboración de un video de campaña para la reelección del alcalde, confeccionado por el encargado informático de la Municipalidad de Quellón, y que fuese almacenado en el servidor de esa entidad edilicia, a que se refiere el numeral 2, “Uso de bienes muebles municipales”, del informe final en examen, el municipio indica que quien, por iniciativa particular, incorporó al sistema el medio audiovisual en comento, es un servidor contratado a honorarios que carece de responsabilidad administrativa. Hace presente, además, que ha impartido instrucciones perentorias en orden a que no se infrinjan las instrucciones impartidas por la Contraloría General en el oficio circular N° 15.000, de 2012. Al respecto, es dable indicar que el principio de probidad administrativa resulta aplicable a quienes son contratados a honorarios, toda vez que a las disposiciones que consagran y cautelan tal principio, contenidas en la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, se encuentran afectos no sólo los funcionarios de planta y a contrata de los organismos de la Administración, sino también las personas contratadas a honorarios, quienes al desempeñarse para el Estado en virtud de un contrato suscrito con un organismo público, tienen la calidad de servidores estatales (aplica criterio contenido en dictamen N° 25.517, de 2004). En este contexto, es útil manifestar que de acuerdo con el artículo 61, letra a), de la referida ley N° 18.883 -en armonía con lo dispuesto en el artículo 11 de la citada ley N° 18.575-, una de las obligaciones especiales del alcalde y de las jefaturas, consiste en ejercer un control jerárquico permanente del funcionamiento de las unidades y de la actuación del personal de su dependencia. Luego, en atención a que si bien esa entidad edilicia ha manifestado en esta oportunidad que se ha prevenido a los funcionarios municipales de dar cabal cumplimiento a lo señalado por esta Entidad Fiscalizadora en el aludido oficio circular N° 15.000, de 2012, no consta que se haya instruido la pertinente investigación a fin de indagar los hechos irregulares y determinar las eventuales responsabilidades administrativas involucradas, por lo que esta Contraloría General debe mantener la objeción en estudio. A continuación, en cuanto a las observaciones contenidas en el numeral 3, “vehículos”, acápite 3.1, “Control de bitácoras”, y N° 3, parte pertinente, del título “Conclusiones”, del informe final en examen, referentes a que las bitácoras se encontraban incompletas, lo que impide determinar si los móviles han sido utilizados exclusivamente para fines municipales; que la bitácora del vehículo municipal asignado al alcalde -adquirido el 21 de enero de 2011-, contiene registros de movimiento a partir del 20 de agosto de 2012; que las bitácoras de los vehículos institucionales no son visadas periódicamente por el jefe respectivo ni se lleva una hoja de vida de cada uno de estos; y, que no existen decretos alcaldicios que aprueben la utilización de dichos móviles los días sábado, domingo y festivos; el municipio indica que se han impartido las instrucciones a todas las unidades de la municipalidad para actualizar y complementar toda la información relacionada con el uso de estos, creando una hoja de vida para cada uno de ellos. Sobre este punto, es del caso señalar que a fin de poder dar por subsanada dicha irregularidad, la Contraloría Regional validará dicha información en futuras visitas de seguimiento. A su turno, en cuanto a la objeción efectuada en el aludido numeral 3, acápite 3.2, “Accidente vehículo municipal”, y N° 3, parte pertinente, del título “Conclusiones”, referente a que esa entidad edilicia debía instruir un proceso disciplinario tendiente a determinar las eventuales responsabilidades administrativas en el accidente del vehículo municipal placa patente única WZ-8666, remitiendo a la Sede Regional el acto administrativo que así lo disponga en el plazo de 10 días hábiles; el municipio expresa que se ha iniciado la referida indagación mediante la dictación de un decreto alcaldicio, el cual, pese a lo afirmado por el jefe comunal, no se ha adjuntado en esta oportunidad. En este contexto, en atención a que la irregularidad dice relación con la falta de oportunidad en la orden de la correspondiente investigación sumaria, lo que no ha sido desvirtuado por el municipio en esta etapa, esta Contraloría General debe mantener la aludida observación. Enseguida, cabe señalar que la observación contenida en el referido numeral 3, acápite 3.3, “Control de combustible”, y N° 3, parte pertinente, del título “Conclusiones”, representó que la Municipalidad de Quellón no lleva controles asociados a las bitácoras de cada uno de los vehículos municipales, que contemplen en sus registros las guías de despacho, las órdenes de solicitud de combustible, la cantidad, el valor unitario y el monto total de cada recarga, observándose la falta de control para determinar el cumplimiento de los cometidos, así como el rendimiento de cada móvil en razón del kilometraje recorrido, por lo que ese municipio debía adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a la normativa legal y reglamentaria sobre la materia. En esta oportunidad, la entidad edilicia ha indicado que mediante memorándum de fecha 1 de octubre de 2012, se ha instruido a todas las dependencias municipales el cumplimiento de tales exigencias, no obstante que debido al exceso de trabajo y a la escasez de personal muchas veces tales datos no alcanzan a ser consignados. Al respecto, este Ente Fiscalizador cumple con reiterar, nuevamente, el deber que corresponde a los funcionarios de esa entidad edilicia de acatar la obligación antes reseñada, lo que será validado por la Oficina Regional en futuras visitas de seguimiento. A continuación, en lo referente a la observación contenida en el numeral 4, “Alimentación para personas”, y N° 4 del título “Conclusiones”, del citado informe final, en orden a que, por una parte, el gasto en que incurrió el municipio -por la suma de $390.915- destinado a la alimentación de dos grupos musicales, no se ajustó a lo dispuesto en el decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda -que determina clasificaciones presupuestarias-, y, por otra, que no se adjuntaron la totalidad de los documentos que justifiquen ese desembolso, tales como programas o el detalle de las actividades desarrolladas; la nómina de participantes o invitados; recepción conforme de los servicios prestados, entre otros; el peticionario expresa que no ha procedido lo objetado, en atención a que el aludido egreso -imputado al ítem “alimentos y bebidas” del clasificador presupuestario-, se llevó a efecto en cumplimiento del contrato de actuación de los grupos musicales, que incluía la obligación del municipio de proporcionarles alimentos. Al respecto, es necesario precisar que de conformidad con lo dispuesto en el Subtítulo 22 "Bienes y Servicios de Consumo", Ítem 01 "Alimentos y Bebidas", del mencionado Clasificador Presupuestario, parte pertinente, estos son los gastos que por estos conceptos se realizan para la alimentación de funcionarios, alumnos, reclusos y demás personas, con derecho a estos beneficios de acuerdo con las leyes y los reglamentos vigentes, a excepción de las raciones otorgadas en dinero, las que se imputarán al respectivo ítem de Gastos en Personal. En este contexto, la jurisprudencia de esta Entidad Contralora contenida, entre otros, en el dictamen N° 14.289, de 2009, ha precisado que del tenor de la referida definición presupuestaria, quedan excluidos aquellos gastos realizados con relación a personas no comprendidas en las categorías contempladas en ésta, como es el caso de los miembros de los grupos musicales en comento. Luego, en atención a que en esta oportunidad, esa entidad edilicia no ha acompañado nuevos antecedentes que desacrediten la objeción formulada, este Órgano de Control debe mantenerla. Enseguida, cabe indicar que por la observación contenida en el numeral 5, “Gastos en publicidad”, acápite 5.1, “Diario El Insular” y N° 5 del título “Conclusiones”, del informe final, se representó que no se había acreditado por parte de la Municipalidad de Quellón que se hayan publicado las actividades municipales en el diario El Insular de Chiloé, pese a que la referida entidad edilicia contrató un espacio publicitario en dicho medio de prensa escrito por el periodo comprendido entre el 1 de marzo al 31 de diciembre de 2012. Sobre este punto, es menester manifestar, que pese a que la entidad edilicia indica que mediante oficio N° 1.029, de 2012, solicitó que ese diario disponga de un contacto permanente con el municipio, esa entidad edilicia no ha acompañado a esta Contraloría General dicho antecedente ni otra documentación que permita dar por subsanada la aludida observación, por lo que ella debe mantenerse. Sin perjuicio de lo anterior, cumple con hacer presente que la objeción en examen implica, además de lo indicado precedentemente, el incumplimiento del deber de las autoridades municipales de supervisar la ejecución de los contratos, por lo que ese municipio deberá instruir una investigación tendiente a determinar la eventual responsabilidad administrativa que cabría a los funcionarios que intervinieron en los pagos al referido medio de comunicación escrita, sin obtener la retribución acordada, informando al respecto a la Contraloría Regional de Los Lagos, dentro del término de 30 días, contado desde la recepción del presente oficio. En el mismo orden de ideas, tratándose de la objeción establecida en el citado numeral 5, acápite 5.2 “Publicidad radial”, en orden a que el municipio se abstuviera en lo sucesivo de realizar avisos radiales que no se circunscriban a los necesarios para el cumplimiento de sus funciones y que tengan por objeto informar a los usuarios sobre la forma de acceder a las prestaciones que otorga, la entidad edilicia ha indicado que el uso del nombre del alcalde en los referidos avisos se ha hecho en atención a que él es la máxima autoridad de la comuna y no con una finalidad política. Agrega el jefe comunal que, mediante memorándum de 1 de octubre de 2012, se ordenó a todos los departamentos o unidades abstenerse de utilizar la imagen, nombre o firma de alcalde para publicitar cualquier actividad difundida o producida por el municipio. Al respecto, este Ente Fiscalizador cumple con reiterar el deber que corresponde a los funcionarios de esa entidad edilicia de acatar la obligación antes reseñada, lo que será validado por la Oficina Regional en futuras visitas de seguimiento. Finalmente, en cuanto a la observación contenida en el numeral 7, “Horas extraordinarias”, del informe final en comento, referente a que el municipio no dicta los decretos alcaldicios en forma previa a la ejecución de las horas extraordinarias, la Municipalidad de Quellón ha indicado que cuenta con un documento denominado “Orden de trabajo extraordinario” que fija en forma anticipada el trabajo, día, lugar y hora en que ellos deben realizarse, el que debe ser firmado por el jefe directo y el alcalde. Sobre la materia cumple reiterar que según lo dispuesto en el artículo 63 de la aludida ley N° 18.883, y lo manifestado por esta Entidad de Control en el dictamen N° 46.554, de 2008, entre otros, los trabajos extraordinarios proceden y otorgan los derechos correlativos -compensación con descanso complementario o pago-, cuando se cumplan los siguientes requisitos: primero, que se trate de tareas impostergables; luego, que exista una orden del jefe superior del servicio; y, finalmente, que ellos se realicen a continuación de la jornada ordinaria, de noche o en días sábados, domingos o festivos. Pues bien, pese a lo señalado por el jefe comunal, esa entidad edilicia no ha acompañado en esta oportunidad copia de la “Orden de trabajo extraordinario” a que hace referencia en su presentación, por lo que no ha sido posible efectuar el análisis de dicho documento. Por consiguiente, en atención a que no se han aportado nuevos antecedentes que permitan desvirtuar la observación formulada por la Oficina Regional, esta Contraloría General debe mantenerla. En consecuencia, en mérito de lo expuesto, y sin perjuicio de la observación que se ha entendido subsanada, cumple con ratificar el Informe Final N° 38, de 2012, de la Contraloría Regional de Los Lagos. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República