Dictamen N° 64951/2014

N° 64.951 Fecha: 25-VIII-2014 Se ha dirigido a esta Contraloría General el alcalde de la Municipalidad de Concepción, solicitando la reconsideración de los oficios N°s. 5.001, 5.616 y 5.640, todos de 2014, mediante los cuales la Contraloría Regional del Bío-Bío concluyó que esa entidad edilicia debía pagar la indemnización del artículo 2° transitorio de la ley N° 19.070, Estatuto de los Profesionales de la Educación, a las señoras Alejandrina Escalona Arriagada, Juanita Ulloa Neira y Ana María León Jiménez, exfuncionarias del citado municipio. Argumenta el recurrente, que esa Sede Regional carece de facultades jurisdiccionales para pronunciarse sobre tal beneficio pecuniario, toda vez que aquel tiene su origen en el cese de las labores de las interesadas, materia de naturaleza controversial que solo puede resolverse por los tribunales de justicia. Agrega, que la función de interpretar que se ejerce por esta Entidad Fiscalizadora no puede equipararse a la facultad de declarar derechos, que es lo que, en definitiva, se ha verificado en los casos que se alegan. Enseguida, la autoridad alcaldicia manifiesta que la fuerza vinculante de los informes evacuados por la Contraloría General no se refiere en ningún caso a la obligatoriedad en el cumplimiento de lo resuelto por la Sede Regional del Bío-Bío. Luego, indica que de aceptar que los organismos judiciales y fiscalizadores ejerzan las mismas atribuciones, se provocaría incertidumbre jurídica entre aquellos afectados que decidan reclamar ese beneficio en los juzgados competentes y quienes lo invoquen ante esta Entidad, ya que en ambas instancias existen diferentes criterios para resolver la procedencia de ese resarcimiento económico. Finalmente, señala que se informó a la Contraloría Regional del Bío-Bío la existencia de un juicio de jactancia en el que se pretende judicializar aquella indemnización, a fin de que el Órgano Contralor se abstenga de intervenir. Sobre el particular, procede recordar que el artículo 18 del decreto ley N° 575, de 1974 -que establece la regionalización del país-, dispone que habrá oficinas regionales de la Contraloría General de la República, con amplias facultades para ejercer las tareas de fiscalización que le competen a dicho organismo, bajo la dirección y coordinación del Contralor General de la República. Lo anterior se relaciona con lo dispuesto en el artículo 24 de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de esta Entidad Fiscalizadora, de acuerdo con el cual el Contralor General podrá constituir dependencias de la Contraloría en las zonas del país que él determine, con el objeto de facilitar y hacer más eficaz el control que la ley le encomienda, fijando por resolución la jurisdicción territorial de dichas oficinas, sus atribuciones y el personal de este organismo que las atenderá dentro de la competencia general de esta Institución. Enseguida, el artículo 9°, letra a), de la resolución N° 1.002, de 2011, de este Organismo Fiscalizador, sobre Organización y Atribuciones de las Contralorías Regionales, señala que en el ejercicio de la función jurídica, esas entidades tendrán la siguiente atribución específica: “Emitir los dictámenes relativos a materias propias de su competencia, aplicando siempre los criterios jurisprudenciales vigentes de la Contraloría General”. Pues bien, de las normas previamente citadas es posible concluir que la actuación de la Sede Regional del Bío-Bío se ha realizado válidamente en el ejercicio de las facultades delegadas por el Contralor General y que se desarrollan en el marco de la desconcentración territorial y funcional de este Organismo Contralor, de manera tal que se rechaza el argumento planteado por el recurrente respecto a la falta de obligatoriedad de los pronunciamientos emitidos por esa Sede Regional de Fiscalización, ya que aquellos cuentan con la misma fuerza vinculante que los dictámenes de esta Entidad Fiscalizadora. Enseguida, corresponde anotar que la Contraloría Regional del Bío-Bío emitió los oficios recurridos, sin que sea posible advertir cuál sería la supuesta ilegalidad que les afecta, ya que fueron elaborados en cumplimiento de un mandato constitucional y legal. Ello, toda vez que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 98 de la Constitución Política, en armonía con lo previsto en los artículos 1°, 6° y 9° de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General, 51 y 52 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, entre las facultades de esta Entidad de Fiscalización se encuentra la de ejercer el control de legalidad de los actos de la Administración, en particular, la de emitir dictámenes en asuntos que se relacionen con el régimen estatutario de los funcionarios públicos. Como se puede advertir, al expedir los pronunciamientos objetados, la Contraloría Regional del Bío-Bío no ha hecho otra cosa que exteriorizar una competencia que la Carta Fundamental y la legislación citada le confieren para emitir dictámenes jurídicos respecto de los servicios sometidos a su fiscalización y, por tanto, no ha ejercido facultades jurisdiccionales como sostiene el recurrente. Luego, conviene recordar que los dictámenes que forman la jurisprudencia de la Contraloría General son vinculantes para los órganos de la Administración del Estado, tal como lo indica el artículo 9° de la ley N° 10.336, al expresar que sus informes serán obligatorios para los funcionarios correspondientes, en el caso o casos concretos a que se refieran. Por su lado, el artículo 19 del mismo texto legal previene que los abogados, fiscales o asesores jurídicos de las distintas oficinas de la Administración Pública o instituciones sometidas al control de la Contraloría, estarán sujetos a su dependencia técnica, cuya jurisprudencia y resoluciones deberán ser observadas por esos servidores. Por consiguiente, no puede sostenerse que el ejercicio de tales atribuciones signifique arrogarse facultades del orden jurisdiccional, pues se trata de facultades de control de carácter administrativo, expresamente previstas en el ámbito de competencia de la potestad dictaminante de esta Contraloría General, conforme a la Constitución y a las normas legales ya citadas. A mayor abundamiento, es necesario puntualizar que los oficios impugnados por el alcalde de la Municipalidad de Concepción, recayeron en un asunto de carácter estatutario -indemnización prevista en el artículo 2° transitorio de la ley N° 19.070- materia que, de acuerdo con los artículos 1° y 6° de la ley N° 10.336, es de aquellas respecto de las cuales este Organismo puede emitir dictámenes acorde con la anotada facultad constitucional para ejercer el control de legalidad de los actos de la Administración. A lo expuesto, conviene agregar que en conformidad con los anotados artículos 1° y 6° de la ley N° 10.336, corresponderá al Contralor vigilar el cumplimiento del Estatuto Administrativo, e informar sobre derechos a sueldos, gratificaciones, asignaciones, desahucios y, en general, sobre los asuntos que se relacionen con dicho estatuto, expresión esta última que comprende el régimen integral al que están sometidos los funcionarios públicos, cualquiera sea el nombre específico de los cuerpos legales que los rijan y la naturaleza del servicio en el que aquellos se desempeñan, de lo que es posible concluir que el citado Estatuto de los Profesionales de la Educación se encuentra comprendido dentro de esa denominación. Así entonces, los cuestionados oficios N°s. 5.001, 5.616 y 5.640, todos de 2014, fueron emitidos con ocasión de los reclamos interpuestos por las afectadas quienes solicitaron la intervención de la Sede Regional para obtener un pronunciamiento en el ámbito estatutario municipal, relativo a su derecho a recibir la indemnización a que se ha hecho referencia previamente, a consecuencia de su desvinculación laboral, analizándose en aquellos, conforme la interpretación de la norma contenida en el artículo 2° transitorio de la ley N° 19.070, la procedencia del beneficio económico indemnizatorio de que se trata, siendo emitidos por la Contraloría Regional del Bío-Bío en virtud de las facultades que le otorga la normativa constitucional y legal antes enunciadas. Enseguida, es necesario hacer presente que respecto a la limitación de la potestad dictaminante, el legislador ha previsto dos situaciones en las que no resulta procedente ejercerla, como son los asuntos litigiosos y aquellos que se encuentran sometidos al conocimiento de los tribunales de justicia. De este modo, en la especie, no ha concurrido el deber de abstenerse de intervenir en la materia, por cuanto dicha prohibición, regulada en el artículo 6°, inciso tercero, de la ley N° 10.336, solo opera tratándose de casos que por su naturaleza revisten el carácter de litigiosos, o cuando, existiendo asuntos particulares sobre los cuales se haya requerido un pronunciamiento de este Organismo Contralor, éstos se estén conociendo o se hayan conocido por los juzgados competentes. En el mismo sentido ha sido resuelto por la Excma. Corte Suprema, en sentencia de fecha 6 de noviembre de 2012, en causa Rol N° 5.984, de 2012, al manifestar, en su considerando undécimo, “…que la prohibición contenida en el artículo 6 inciso tercero de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de intervenir o informar en asuntos que por su naturaleza sean propiamente de carácter litigioso, o que estén sometidos al conocimiento de los tribunales de justicia debe entenderse necesariamente que se refiere solo a materias específicas que están siendo discutidas en un juicio determinado y a aquellas en que la ley expresamente indica que deben ser resueltas únicamente por los tribunales…”; agregando, que, “Una interpretación contraria pondría en contradicción la norma señalada del artículo sexto de la Ley Orgánica de la Contraloría con gran parte de las facultades que la misma ley le entrega, lo que carecería de toda lógica y de la necesaria interpretación armónica de sus preceptos”. Ahora bien, si la naturaleza litigiosa de la cuestión planteada que sugiere el municipio, deviene del hecho que se trata de un aspecto susceptible de ser debatido en sede judicial, debe señalarse que ello no constituye motivo plausible para atribuirle tal carácter, como quiera que, en definitiva, toda cuestión puede ser objeto, eventualmente, de discusión en el ámbito jurisdiccional. Entender lo contrario, llevaría a la situación de considerar que este Ente Contralor no podría pronunciarse acerca de ninguna materia en la que exista una controversia, aunque esta no haya sido sometida al conocimiento de los tribunales, en cuyo contexto el control de juridicidad que por mandato de la Constitución Política y de la ley le corresponde desarrollar, no podría cumplirse, tanto en lo referente a la emisión de dictámenes, como en las labores concretas de fiscalización. Asimismo, conviene resaltar que la función de control de juridicidad de los actos de la Administración que constitucional y legalmente se le asigna a esta Contraloría General, no sustituye en modo alguno la actividad jurisdiccional que compete a los tribunales de justicia. En el contexto planteado, se debe anotar que según lo señala la Excma. Corte Suprema en el fallo Rol N° 1.875, de 2011, “resulta ser una cuestión jurídicamente indiscutible que respecto de los órganos de la administración central, centralizados o descentralizados, sometidos a la fiscalización de este Ente Contralor, los dictámenes de la Contraloría General son vinculantes y deben ser acatados. Lo contrario, implicaría que todo el andamiaje jurídico que sirve de soporte a la administración del Estado se desmoronaría, transformando en inocuo la tarea fiscalizadora del ente contralor. No debe perderse de vista que la Contraloría General, en el desempeño de su función fiscalizadora, se encarga de velar porque los actos de la administración se ajusten a la constitución y a las leyes de la República. Que el argumento de la recurrente, en orden a que la materia de que se trata es un asunto naturalmente litigioso y por lo tanto inhibiría al ente contralor de emitir pronunciamiento, al tenor de lo que dispone el artículo 6 inciso 3° de la ley N° 10.336, no puede prosperar, desde que en esa perspectiva se produciría un inmovilismo o parálisis del organismo contralor, ya que todo, eventualmente puede ser objeto de litigio”. Enseguida, cumple con precisar que las labores de interpretar y juzgar no son sinónimas, tal como lo ha entendido el propio legislador al conferir expresamente a ciertos órganos administrativos la facultad de interpretar la normativa que resulta atingente al ejercicio de sus atribuciones, como ocurre con la Contraloría General. Atendidas las consideraciones expuestas, cabe concluir que al emitir los oficios cuestionados, la Entidad Fiscalizadora Regional no ha hecho sino dar cumplimiento a las funciones que la propia Constitución y la ley le han encomendado, sin que, por ende, resulte posible afirmar que el hecho de emitir el pronunciamiento impugnado hubiere implicado una extralimitación de sus competencias, más aún si se limitó a aplicar una reiterada e invariable jurisprudencia recaída en la disposición de que se trata. En otro orden de ideas, y respecto a lo afirmado por el recurrente, en cuanto a que resulta improcedente equiparar la función de interpretar -que es la que debe ejercer esta Entidad Fiscalizadora- con la de declarar derechos -que es la que se ha realizado en los casos en estudio-, cumple con recordar que la facultad dictaminadora de esta Contraloría General emana fundamentalmente de lo dispuesto en el artículo 98 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 5°, 6°, 9° y 19 de la ley N° 10.336. Luego, los dictámenes de este Organismo son informes que tienen por objeto interpretar una norma legal o reglamentaria, fijando su verdadero sentido y alcance, siendo su cumplimiento obligatorio para la respectiva autoridad y para las personas que se acojan a ellos, constituyendo a su vez la jurisprudencia administrativa que deben observar los órganos sometidos a su fiscalización. En este mismo sentido, y acorde con el criterio contenido en el dictamen N° 18.662, de 2010, siendo la Contraloría General el ente al cual la Carta Fundamental y la legislación encomiendan ejercer el control de juridicidad de los actos de la Administración y en tal virtud, entre otras atribuciones, se le faculta para emitir pronunciamientos en derecho, la obligatoriedad de estos emana, en último término de la norma interpretada y de los preceptos constitucionales y legales que sustentan esas opiniones jurídicas, desde el momento que este Organismo de Control nada agrega a esa disposición, limitándose a efectuar un juicio declarativo al respecto. En efecto, un dictamen consiste en la opinión jurídica o juicio que se emite o forma acerca de la correcta aplicación de un cuerpo normativo y es a esta Entidad Autónoma, a la que, el Capítulo X de la Carta Fundamental y, en general, el ordenamiento normativo nacional, han encomendado ejercer el control de juridicidad de los actos de la Administración, incluyendo por cierto el emitir pronunciamientos en derecho con fuerza obligatoria y vinculante, los cuales son los medios que podrán hacerse valer como constitutivos de la jurisprudencia administrativa (aplica dictamen N° 39.570, de 2000). De lo expuesto aparece, entonces, que la interpretación de las normas legales efectuada por esta Entidad Fiscalizadora a través de sus dictámenes, es de efectos generales y posee fuerza obligatoria, resultando imperativo su cumplimiento, tanto para los afectados como para la Administración. En consecuencia, la renuencia a aplicar un dictamen implica tanto el incumplimiento de la norma interpretada en ese pronunciamiento como la inobservancia de los referidos preceptos de la ley N° 10.336, y puede, por ende, irrogar responsabilidad para los funcionarios que deben adoptar las medidas conducentes para ejecutar la ley cuyo alcance fija el respectivo pronunciamiento (aplica dictámenes N°s. 30.276, de 1986, y 24.375, de 1993). A lo anterior, procede agregar que la emisión de la jurisprudencia administrativa permite la elaboración de una doctrina administrativa conformada por un sistema de precedentes obligatorios y favorece la unidad del sistema normativo mediante su interpretación uniforme y consistente, donde cada decisión contribuye a orientar otras múltiples decisiones posibles, haciendo que la regulación aplicable a los entes públicos sea más coherente, íntegra y estable (aplica criterio de dictamen N° 61.817, de 2006). Así entonces, es dable concluir que en los casos de que se trata, la Contraloría Regional del Bio-Bío, mediante sus sucesivos pronunciamientos se ha limitado a ejercer las facultades que por delegación expresa le corresponden en materia de interpretación de las normas aplicables a los servidores públicos, sin que se advierta que haya incurrido en acciones tendientes a declarar derechos, sino, solo a la aplicación de la normativa que regula la materia de que se trata. En otro orden de ideas, y sobre la incertidumbre jurídica que se podría provocar entre aquellos afectados que decidan reclamar la indemnización del artículo 2° transitorio de la ley N° 19.070, en los juzgados competentes y quienes lo invoquen ante la Contraloría General, cumple con indicar que el artículo 54 de la ley N° 19.880, que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, otorga un derecho de opción a utilizar, según lo estime conveniente el afectado, los medios de impugnación que considere adecuado frente a los actos administrativos, sin que se excluyan las vías de reclamo con las que cuenta el interesado frente a las actuaciones de la autoridad. Al respecto, cabe recordar que el artículo 75, inciso segundo, del Estatuto Docente, que establece la facultad para reclamar, ante el tribunal del trabajo competente, por las causales de cese de las funciones que ese precepto legal regula, no puede interpretarse en el sentido que excluya a esta Contraloría General de su facultad de ejercer el control de legalidad, a través de su potestad dictaminadora. Sostener lo contrario implica desconocer el claro mandato del artículo 98 de la Carta Fundamental, el principio de supremacía constitucional, y su manifestación en materia de hermenéutica, cual es, el de interpretación conforme a la Constitución (aplica criterio contenido en el dictamen N° 44.738, de 2012). En consecuencia, la opción de recurrir ante los tribunales de justicia o a la Entidad Fiscalizadora para reclamar el beneficio económico de que se trata, corresponde al interesado, sin que se pueda asegurar cuál será el resultado de las acciones que en definitiva se presenten. Finalmente, y en lo que dice relación con lo expuesto por el recurrente, en orden a que la interposición de una demanda de jactancia impide a este Órgano de Control que emita un pronunciamiento sobre la materia analizada, acción judicial cuya presentación no se acredita con documentación alguna, cumple con anotar que este Ente Fiscalizador en los dictámenes N°s. 39.966, de 2013, y 25.152, de 2014 -emitidos precisamente respecto de la Municipalidad de Concepción-, ha sostenido que la acción de jactancia no convierte en litigioso el derecho que se reclama, por cuanto en ella no se discute ni falla el fondo de los hechos y derechos que se aleguen, ni se determina la procedencia o no del derecho que se requiere, sino que solo tiene por objeto obligar al jactancioso a deducir demanda, en juicio ordinario contra el jactado, no encontrándose por tanto en tal caso el asunto sometido a los tribunales de justicia, en los términos previstos en el inciso tercero del artículo 6° de la ley N° 10.336. Por consiguiente, de acuerdo con las consideraciones precedentes, se desestiman las solicitudes de reconsideración aquí examinadas, ratificándose los oficios N°s. 5.001, 5.616 y 5.640, todos de 2014, de la Contraloría Regional del Bío-Bío, sobre cuyo efectivo cumplimiento esa municipalidad deberá informar a dicha Sede Regional en el plazo de 20 días hábiles contado desde la recepción del presente oficio. Transcríbase a las señoras Alejandrina Escalona Arriagada, Juanita Ulloa Neira y Ana María Léon Jiménez, y a la Contraloría Regional del Bío-Bío. Saluda atentamente a Ud., Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante