Dictamen N° 75117/2010

N° 75.117 Fecha: 14-XII-2010 Se ha dirigido a esta Contraloría General el Directorio de la Asociación Nacional de Funcionarios de la Dirección General de Aeronáutica Civil, para solicitar un pronunciamiento que determine la legalidad del procedimiento adoptado por el citado Servicio, para registrar los permisos de los Directores de las asociaciones de funcionarios de esa Institución, toda vez que, en su opinión, la citada regulación importaría una práctica antisindical y atentatoria de la normativa tanto nacional como internacional que regula la materia. Requerido su informe, la Dirección General de Aeronáutica Civil ha manifestado, en síntesis, que mediante resolución exenta N° 363, de 2010, de esa repartición, se aprobó el procedimiento denominado PRO DRH 23, para el registro de los permisos de que hagan uso los Directores de las Asociaciones de Funcionarios de esa Institución, establecidos en la ley N° 19.296, sobre Asociaciones de Funcionarios de la Administración del Estado, regulación cuyo tenor se encontraría en conformidad con las disposiciones legales nacionales y con los convenios internacionales que le son atingentes, como asimismo, a lo concluido por la jurisprudencia de este Organismo Contralor, lo que se ha hecho presente, formalmente, a la entidad requirente en diversas ocasiones. Sobre el particular, es dable expresar que con arreglo a lo dispuesto en el inciso primero del artículo 31 de la citada ley N° 19.296, la jefatura superior de la respectiva repartición, deberá conceder a los directores de las asociaciones de funcionarios los permisos necesarios para ausentarse de sus labores con el objeto de cumplir sus funciones fuera del lugar de trabajo, los que no podrán ser inferiores a 22 u 11 horas semanales, por cada director, según se trate de asociaciones de carácter nacional, regional, provincial o comunal o que tenga como base uno o más establecimientos de salud y por cada director regional o provincial elegido conforme al inciso segundo del artículo 17. Añade el inciso segundo de la misma norma legal, que el tiempo de los permisos semanales será acumulable por cada director dentro del mes calendario correspondiente y cada uno de ellos podrá ceder a uno o más de los restantes la totalidad o parte del tiempo que le correspondiere, previo aviso escrito a la jefatura superior de la repartición. Enseguida, el inciso tercero de la misma disposición agrega que, con todo, podrá excederse el límite indicado en los incisos anteriores cuando se tratare de citaciones practicadas a los directores de asociaciones, en su carácter de tales, por las autoridades públicas, citaciones que deberán acreditarse debidamente si así lo exigiere la jefatura superior de la respectiva repartición. En relación con la norma en examen, este Organismo de Control, ha señalado en sus dictámenes N os 516 de 1995 y 16.049, de 2000, entre otros, por una parte, que la jefatura superior de la repartición pertinente, está obligada a conceder los permisos necesarios a los directores de las asociaciones, para ausentarse de sus labores con el objeto de cumplir sus funciones fuera del lugar de trabajo, no encontrándose aquellos obligados a justificar la actividad que van a realizar y, por otra, que el derecho consagrado en esa disposición legal, permite a los dirigentes gremiales, diferir la hora de llegada o anticipar la de salida del Servicio. No obstante lo anterior, el citado dictamen N° 16.049, de 2000, ha concluido que, para formalizar y gozar de la prerrogativa antes descrita, se debe dar aviso oportuno a la autoridad, entendiendo por tal -a falta de expresión legal-, toda comunicación destinada a poner en conocimiento de la jefatura la intención de hacer uso de este beneficio, la que por cierto, tendrá que realizarse con la debida anticipación a objeto de no entorpecer el normal desarrollo de las labores propias de la repartición. El mismo pronunciamiento ha precisado que dicha comunicación no significa que el desarrollo de las actividades gremiales quede supeditada a la conformidad de la autoridad, dado que ésta está obligada a conceder los permisos y facilitar tales labores, sino que sólo busca impedir que una disposición legal que privilegia a los dirigentes de asociaciones de funcionarios, pueda utilizarse como mecanismo de evasión o de incumplimiento de la jornada laboral, sin que correspondan efectivamente al ejercicio de aquéllas. A su vez, se ha establecido que el aviso oportuno y previo respecto de la ausencia, permite a la superioridad afrontar las alteraciones provocadas por las inasistencias temporales del dirigente, en beneficio y cumplimiento de las obligaciones legales que pesan sobre aquélla, relativas a los principios de eficiencia y continuidad del servicio público. Así, el objetivo de este procedimiento es que los directores utilicen la franquicia para los fines que el legislador previó, situación que la Autoridad no podrá verificar si no existe un mínimo control, como es el aviso antes referido. En este mismo orden de ideas, el dictamen N° 41.444, de 2000, de este Organismo Contralor, ha manifestado que, aunque la ley N° 19.296 no contempla la posibilidad de dictar normas en torno al ejercicio del derecho a permisos, ello no obsta a que la jefatura superior adopte medidas al respecto, como exigir a los directores elaborar un programa tentativo mensual sobre la materia, indicando la manera como harán uso de sus permisos semanales, y sobre la acumulación y cesión de los mismos, considerando que a ésta le compete velar por la marcha del servicio y, en tal virtud, puede adoptar todas las providencias que permitan el normal desarrollo de la institución, pero teniendo presente que el referido programa no puede constituir una limitación al ejercicio de la actividad gremial, debiendo entenderse que aquél opera sin desmedro de las ausencias imprevistas en que se vean obligados a incurrir los directores de las asociaciones para ejercer cometidos impostergables. En el mismo sentido, los dictámenes N os 6.141 de 2001 y 6.171 de 2009, de este origen, han concluido que la autoridad administrativa se encuentra facultada para exigir que los dirigentes en cuestión, no sólo den oportuno aviso de sus ausencias, sino que, además, registren cada una de ellas, ya que, por una parte, dicha medida permitirá comprobar de manera efectiva que los empleados que poseen la calidad de dirigentes gremiales, cumplen con su jornada laboral y, por otra, que aquéllos sólo se ausentan del Servicio por los períodos que les autoriza el referido texto normativo. Lo anterior, según precisa el mencionado dictamen N° 6.141, de 2001, no habilita a las autoridades para solicitar a tales servidores la justificación de las ausencias a su jornada de trabajo, que tengan como motivo la realización de labores gremiales, ni menos requerir de aquéllos el detalle de las mismas, ya que ello implicaría, en último término, un control de dichas actividades, lo que excede la competencia de las indicadas autoridades. La citada jurisprudencia agrega que, lo señalado no resulta aplicable tratándose de la situación excepcional prevista en el inciso tercero del artículo 31 de la referida ley N° 19.296, toda vez que dicha disposición autoriza expresamente a la jefatura superior de la respectiva entidad para exigir que se acrediten las citaciones efectuadas a los directores de las asociaciones de funcionarios por parte de las autoridades públicas y que les permiten a aquéllos ausentarse, aún excediendo el límite de tiempo antes indicado. De este modo, como puede advertirse, resulta procedente que el Servicio exija que los dirigentes gremiales registren las ausencias que se deban al desarrollo de las tareas que les demande esa calidad, sin que pueda, como se señaló, requerir que los aludidos servidores justifiquen las mismas -salvo la mencionada situación de excepción-, ni menos, que den cuenta en detalle de ellas. En definitiva, como expresa el dictamen N° 15.440, de 2002, de este Organismo, se trata de que exista un control para evitar que los directores utilicen la franquicia en fines distintos a aquellos para los cuales el legislador la ha otorgado. Es en este contexto, que esta Entidad Fiscalizadora ha procedido a examinar el texto de la citada resolución exenta N° 363, de 2010, de la Dirección General de Aeronáutica Civil, que aprobó el procedimiento para el registro de los permisos de que hagan uso los Directores de las Asociaciones de Funcionarios de ese Servicio, pudiendo advertir en su análisis, que en ella principalmente se señalan las jefaturas a las que deberá darse el aviso previo sobre el uso de los permisos semanales, la acumulación y cesión de los mismos, así como la obligación de que los dirigentes registren las salidas que realicen para el ejercicio de sus actividades gremiales y el horario de ingreso, con el propósito de facilitar el control del tiempo empleado en dichas funciones, nada de lo cual importa exigirles la justificación de esas ausencias, ni menos requerirles el detalle de las actividades realizadas, que han sido los límites fijados por la jurisprudencia administrativa antes reseñada, por lo que no se estima que, en la especie, se haya conculcado en modo alguno la libre práctica de la labor gremial. Por consiguiente, en mérito de lo expuesto, este Organismo de Control cumple con informar a la peticionaria que el procedimiento adoptado por la Dirección General de Aeronáutica Civil, en materia de registro de los permisos de los directores de las asociaciones de funcionarios de esa institución, se encuentra conforme a la normativa y jurisprudencia vigente sobre la materia. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República