Dictamen N° 43894/2011

N° 43.894 Fecha: 12-VII-2011 Se ha dirigido a esta Contraloría General la Asociación Nacional de Funcionarios de la Dirección General de Aeronáutica Civil, para solicitar la reconsideración del dictamen N° 75.117, de 2010, de este origen, por cuanto estima que, contrariamente a lo resuelto en dicho pronunciamiento, el procedimiento denominado PRO DRH 23, de la Dirección General de Aeronáutica Civil, referido al registro de los permisos de que hagan uso los Directores de las Asociaciones de Funcionarios de esa Institución, no se encontraría conforme a derecho. Lo anterior, por cuanto la citada regulación determina, en sus puntos 2.2.1. y 2.2.4, que “El tiempo de permisos es de 11 horas semanales por cada director que representa a la Asociación de Funcionarios de la D.G.A.C. en la respectiva región y 22 horas semanales por cada Director de Asociación Nacional” y que “Los directores podrán excederse del tiempo señalado cuando se trate de citaciones practicadas por las autoridades públicas debidamente acreditadas”, respectivamente, lo que, en opinión de la citada agrupación gremial, se contrapone a lo dispuesto en el inciso primero del artículo 31 de la ley N° 19.296, que fija el mismo número de horas señaladas como un mínimo y no un máximo. Sobre el particular, cabe recordar que el dictamen N° 75.117, de 2010, se emitió con ocasión de una consulta de la aludida Asociación de Funcionarios, relativa a la legalidad del mencionado procedimiento para el registro de los permisos de que hagan uso los Directores de las Asociaciones de Funcionarios de ese Servicio, el cual concluyó que en esa regulación principalmente se señalan las jefaturas a las que deberá darse el aviso previo sobre el uso de los permisos semanales, la acumulación y cesión de los mismos, así como la obligación de que los dirigentes registren las salidas que realicen para el ejercicio de sus actividades gremiales y el horario de ingreso, todo ello, con el propósito de facilitar el control del tiempo empleado en dichas funciones, nada de lo cual importa exigirles la justificación de esas ausencias, ni menos requerirles el detalle de las actividades realizadas, que han sido los límites fijados por la jurisprudencia administrativa de esta Entidad Fiscalizadora sobre la materia, por lo que no se estimó que conculcara la libre práctica de la labor gremial. Efectuada esa precisión, cabe enseguida referirse a la materia objeto de esta nueva presentación por parte de la asociación ocurrente. Al respecto, es menester señalar que el citado artículo 31 de la ley N° 19.296, texto legal que establece normas sobre Asociaciones de Funcionarios de la Administración del Estado, dispone en su inciso primero, en lo que interesa, que la jefatura superior de la respectiva repartición, deberá conceder a los directores de las asociaciones los permisos necesarios para ausentarse de sus labores con el objeto de cumplir sus funciones fuera del lugar de trabajo, los que no podrán ser inferiores a 11 ó 22 horas semanales, según sea el caso, por cada director, agregando en su inciso final, que el tiempo que abarcaren los permisos otorgados se entenderá trabajado para todos los efectos, manteniendo el derecho a remuneración. En relación con la norma legal citada, el dictamen N° 6.171, de 2009, de este Organismo Fiscalizador, expresa que de ella se advierte que los directores de las asociaciones de funcionarios se pueden ausentar durante la jornada de trabajo que se encuentran obligados a cumplir en virtud de su condición de funcionarios públicos, pero sólo durante cierto número de horas laborales y con la obligación de dar oportuno aviso a la autoridad competente. El mismo pronunciamiento precisa que con el objeto de dilucidar si tales horas constituyen el mínimo de permiso que la ley garantiza para ejercer las labores gremiales, se debe atender al propio texto legal, el que al utilizar la expresión “no podrán ser inferiores”, deja de manifiesto que el espíritu de la norma, es que dichas horas se refieren a un mínimo. Añade esa jurisprudencia, que lo anterior no obsta a que si el cumplimiento de las indicadas tareas demanda mayor tiempo, la autoridad competente, en ejercicio de sus facultades generales de administración, autorice o deniegue nuevos permisos, según lo han manifestado los dictámenes N os 34.867, de 1994 y 23.588, de 1995, de este Ente Contralor. De este modo, debe concluirse que la forma en que han sido redactados los puntos 2.2.1. y 2.2.4, del mencionado procedimiento para el registro de los permisos de que hagan uso los Directores de las Asociaciones de Funcionarios de ese Servicio, no puede dar lugar a entender que en ellos se establece un número máximo de horas para el uso de los permisos de los dirigentes gremiales, toda vez que ello no se aviene con el texto del artículo 31 de la ley N° 19.296, sin perjuicio que, conforme a lo reseñado en el párrafo precedente, corresponda a la superioridad conceder o no aquellos que excedan de los mínimos previstos en dicha norma. A mayor abundamiento, y tal como apunta el antedicho dictamen N° 23.588, de 1995, la autoridad administrativa no puede condicionar el otorgamiento de los permisos que benefician a los dirigentes gremiales en virtud del referido artículo 31, inciso primero, de la ley N° 19.296, atendido que el legislador no estableció tal clase de restricción, por lo que ellos deben ser concedidos sin ningún tipo de condiciones, las que, en cambio, si pueden ser fijadas en el otorgamiento de aquellos permisos que excedan los lapsos mínimos garantizados por la ley. A continuación, procede referirse a la inquietud planteada por la asociación requirente, con respecto a la instrucción de procesos disciplinarios por parte de la autoridad administrativa, como consecuencia de haberse considerado las horas para los permisos gremiales como tiempo máximo, al tenor de los puntos 2.2.1. y 2.2.4 impugnados. En este sentido, cabe tener presente lo resuelto sobre la materia por el aludido dictamen N° 23.588, de 1995, en orden a que las ausencias o inasistencias en que incurran los dirigentes gremiales, al amparo de los permisos legales en comento, no habilitan para perseguir la responsabilidad que esos hechos acarrearían normalmente para la generalidad de los servidores públicos. Ahora bien, ese pronunciamiento añade que, tratándose de las autorizaciones que a esos personeros otorgue la autoridad, que excedan el mínimo semanal que contempla el inciso primero del artículo 31 de la citada ley N° 19.296, y en el supuesto que se comprobare la inexistencia de la causal invocada por el dirigente para ausentarse de sus labores, la jefatura respectiva puede poner término al permiso concedido, sin perjuicio que, si lo estima conveniente, disponga, además, hacer efectiva la responsabilidad administrativa del dirigente infractor mediante el procedimiento legal correspondiente. Por consiguiente, se complementa el dictamen N° 75.117, de 2010, de esta Entidad Fiscalizadora, en los términos expresados en este oficio. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República