Dictamen N° 76195/2016

N° 76.195 Fecha: 17-X-2016 El Intendente Regional de Atacama solicita la reconsideración de cuatro observaciones contenidas en el Informe Final N° 24, de 2014, de la Contraloría Regional de esa zona, sobre auditoría practicada a los gastos realizados por los consejeros regionales en el período comprendido entre el 1 de enero y el 30 de junio de 2014. Para resolver el asunto de que se trata, se ha tenido a la vista lo informado por la Subsecretaría del Interior. Al respecto, esta Contraloría General ha estimado pertinente organizar y desarrollar las observaciones cuya reconsideración se requiere, en el mismo orden en que han sido planteadas. 1. Pago de dietas y reembolso de gastos percibidos por la asistencia de consejeros regionales a sesiones de comisión “ampliada” en una calidad distinta del titular. Al respecto, se verificó que un total de 17 personeros no tenían derecho al reembolso de gastos por concepto de alimentación, alojamiento y movilización por la asistencia a sesiones de comisión (denominadas “comisiones ampliadas”), pues no eran titulares de las mismas. No obstante ello, se les pagó un total de $ 5.568.744. Asimismo, se constató que 27 consejeros percibieron $ 6.192.758 como dieta, pese a que participaron en tales reuniones sin contar con la calidad de titulares de aquellas. Sobre este punto, el recurrente sostiene que los personeros objetados asistieron a esas reuniones como titulares de las respectivas comisiones de trabajo a las que pertenecen. Añade que todos ellos votaron en dichas sesiones, por lo que sus voluntades surtieron efectos. En el caso particular de la consejera que individualiza, agrega que la entrega de los estipendios se fundó en su concurrencia tanto a las comisiones ampliadas como a la actividad que señala, la que fue autorizada por el consejo regional. Por último, alega que el dictamen N° 85.123, de 2013 -que sirvió de base a la observación de marras-, no puede afectar a las situaciones acaecidas con anterioridad a su dictación. En relación con esta materia, el inciso tercero del artículo 39 de la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional -vigente a la época de los hechos en examen-, prevenía que cada consejero regional tendrá derecho a percibir una dieta de dos unidades tributarias mensuales, con un máximo de seis en el mes, por la asistencia a cada sesión de comisión de las referidas en el artículo 37. Por su parte, el inciso final de este último precepto dispone que “El consejo regional determinará en un reglamento interno las demás normas necesarias para su funcionamiento, regulándose en él las comisiones de trabajo que el consejo podrá constituir para desarrollar sus funciones, las que, en todo caso, serán siempre presididas por un consejero regional, sin perjuicio de la asistencia de terceros cuya opinión se considere relevante a juicio de la propia comisión”. Como puede apreciarse, la enunciada ley N° 19.175 encomienda la regulación de las comisiones de trabajo al reglamento interno que cada consejo regional (CORE) establezca. Pues bien, sin perjuicio de las estipulaciones contempladas en el reglamento interno de funcionamiento del citado órgano pluripersonal, esta Contraloría General cumple con reiterar su criterio contenido en los dictámenes N°s. 85.123, de 2013 y 32.201, de 2015. Conforme a estos, lo relevante para definir si concurre el derecho a percibir los mencionados beneficios es si la participación del consejero regional resulta eficaz para adoptar las decisiones que competen a la comisión, con prescindencia de la denominación que cada reglamento le otorgue a la calidad con que estos asisten a sus sesiones. De acuerdo con dicho criterio, los consejeros que participan en las reuniones de comisión sin contar con las facultades necesarias para tomar parte de los acuerdos o resoluciones que se adopten en aquellas -del modo en que lo hacen sus miembros titulares-, no pueden percibir la dieta ni el reembolso de los gastos en análisis. Ahora bien, del análisis de la documentación adjunta no consta lo aseverado por la autoridad requirente, en orden a que todos los consejeros que concurrieron a las comisiones apuntadas votaron los acuerdos allí adoptados, por lo que no ha resultado posible comprobar si la participación de aquellos resultó eficaz, de manera que corresponde mantener la observación planteada en el capítulo II, numeral 1.4 del individualizado informe final N° 24, de 2014. Sin perjuicio de lo anterior, se ha estimado pertinente acotar, en concordancia con la reiterada y constante jurisprudencia de esta Institución Fiscalizadora, contenida en su dictamen N° 27.009, de 2012, entre otros, que los pronunciamientos que aquella emite en ejercicio de sus atribuciones, interpretan la ley administrativa fijando su exacto sentido y alcance, dado lo cual rige a todas las situaciones acaecidas desde la vigencia de las mismas, constituyendo un todo obligatorio para la autoridad y para los funcionarios a quienes afecta. 2. Pago improcedente de dietas por las sesiones del mes de marzo de 2014. Sobre este punto, se verificó que el pago de las dietas correspondientes a marzo de 2014 no se ajustó al artículo 39 de la ley N° 19.175, ni al criterio sostenido en los dictámenes N°s. 36.621 y 78.782, ambos de 2014, entre otros, por cuanto los consejeros regionales percibieron dicho estipendio en su integridad (10 UTM), a pesar que no asistieron todas las sesiones celebradas en ese periodo. En esta oportunidad, el peticionario expone las razones en cuya virtud, a su juicio, no es posible considerar marzo de 2014 como un mes más, dado que en él convergieron dos periodos legales, correspondiente al CORE saliente y entrante y, por ende, cabría concluir que los desembolsos efectuados se ajustaron a derecho. Al respecto, debe recordarse que el inciso primero del artículo 39 de la ley N° 19.175 -según su texto vigente a la época de la indicada observación-, establecía que “Los consejeros regionales tendrán derecho a una dieta mensual de diez unidades tributarias mensuales, la que se percibirá por la asistencia a la totalidad de las sesiones del consejo celebradas en el mes respectivo, disminuyéndose proporcionalmente según el número de inasistencias del consejero. Para los efectos anteriores, se considerarán tanto las sesiones ordinarias como las extraordinarias”. Su inciso segundo agregaba que “El intendente acordará con el consejo el número de sesiones ordinarias a realizar en el mes, debiendo efectuarse a lo menos dos”. Sobre lo anterior, cabe tener presente que esta Contraloría General ha precisado en sus dictámenes N°s. 49.185, de 2009, 36.621, 78.782 y 84.026, todos de 2014, que el precitado estipendio es de carácter mensual, añadiendo que su cálculo se efectuará en proporción al número de sesiones en las que se participe, considerando el total de las realizadas en el periodo correspondiente, siempre que se hubiese dado cumplimiento al mínimo exigido por la ley. El primero de esos pronunciamientos, aclaró, además, que tratándose de los consejeros regionales reelectos, el monto que estos perciban por ambos períodos no puede exceder el máximo del beneficio fijado en el aludido artículo 39. Enseguida, cumple con recordar que en marzo de 2014 confluyeron dos períodos legales distintos, esto es, el de aquellos consejeros regionales que terminaron su gestión y el de los que fueron electos el 17 de noviembre de 2013 y asumieron el día 11 de la primera mensualidad antes citada. Luego, teniendo en cuenta que de los antecedentes acompañados aparece que los primeros personeros sesionaron los días 3 y 5, en tanto que los segundos concurrieron los días 18 y 25 de dicha mensualidad, cabe concluir que les corresponde el pago del 50% de las 10 UTM, con excepción de quienes fueron reelectos, pues tienen derecho al 100% del pago de la dieta de ese mes, en la medida que hubieren participado en todas esas reuniones. Tal criterio es, por lo demás, concordante con la interpretación que esta Entidad de Control ha sostenido consistentemente, al menos, desde el año 2009, data en que fue expedido el anotado dictamen N° 49.185. Por consiguiente, corresponde mantener la observación contemplada en el capítulo II, numeral 1.5 del informe final N° 24, de 2014, de la Contraloría Regional de Atacama. 3. Reembolsos de gastos por asistencia a reuniones de la Asociación Nacional de Consejeros de los Gobiernos Regionales de Chile, ANCORE. En el análisis realizado a las rendiciones de gastos por comisiones efectuadas fuera de la región por los consejeros regionales, se advirtieron reembolsos de gastos de alimentación, alojamiento y traslados por asistir a reuniones de la agrupación gremial ANCORE, por la suma de $ 2.293.046. Al respecto, el peticionario sostiene que las convocatorias a las cuales asistieron los consejeros afectados guardan directa relación con sus funciones, siendo autorizadas previamente por el CORE, según consta en la documentación que acompaña. Añade que si no se reembolsan los egresos anotados, la Administración se estaría enriqueciendo injustificadamente. Sobre la materia, el inciso cuarto del artículo 39 de la ley N° 19.175 -según su redacción vigente a la época de la presente observación-, prescribía que los consejeros "Tendrán también derecho a pasajes y reembolsos de gastos por concepto de alimentación y alojamiento para asistir a las sesiones del consejo y de las comisiones, cuando ello les signifique trasladarse fuera de su lugar de residencia habitual", mientras que su inciso sexto, disponía que “El consejo regional sólo podrá encomendar el cumplimiento de tareas a sus miembros, con derecho a pasajes y reembolso de gastos por concepto de alimentación y alojamiento, en la medida que exista disponibilidad presupuestaria, la que deberá certificar el secretario ejecutivo del consejo regional”. Por su parte, y tal como se expresó en los dictámenes N°s. 9.751, de 1996, 28.235, de 1997, 84.135 y 84.764, ambos de 2015, en virtud de la preceptiva antes reseñada solo pueden reembolsarse a los consejeros los gastos en que incurren por la asistencia a las sesiones del CORE, si ello les significa trasladarse fuera de su lugar de residencia habitual y si se trata de actividades propias de dicho cuerpo colegiado, carácter que no posee la asistencia a reuniones de las entidades gremiales que agrupan a tales personeros. Agrega esa jurisprudencia uniforme, que la circunstancia de que tales jornadas sean auspiciadas por organismos integrantes de la Administración del Estado no es suficiente para proceder al reintegro de los recursos cuestionados, por cuanto resulta imprescindible acreditar además que los asuntos tratados en tales sesiones guarden estricta relación con las actividades del CORE, y no con las de la asociación gremial de derecho privado que representa sus intereses afines. Ahora bien, como en esta oportunidad no se han acompañado antecedentes adicionales a los que la Contraloría Regional de Atacama examinó en la auditoría de la especie, que permitan demostrar la ocurrencia de la antedicha circunstancia, corresponde mantener la observación planteada en el capítulo II, numeral 1.7 del informe final N° 24. 4. Improcedencia de los gastos de taxis utilizados por consejeros que viajaron fuera de la región. Sobre este punto, se constató que para asistir a las sesiones del CORE o a las actividades encomendadas por ese cuerpo colegiado, algunos personeros viajaron desde la ciudad de Copiapó a Santiago y Valparaíso utilizando los servicios de taxis, lo que derivó en un alto valor del mismo, comparado con el costo de los pasajes de buses interurbanos o líneas aéreas. Al respecto, el interesado manifiesta, en síntesis, que la evaluación del mérito de los reembolsos constituye una facultad privativa de la jefatura regional. Agrega que el hecho generador del gasto impugnado se ejecutó antes que la autoridad pudiera analizar su economicidad. Añade que la normativa vigente no establecía un monto mínimo ni máximo para el pago de los traslados, ni obligaba a utilizar un determinado medio de transporte. Por último, sostiene que de negarse los reembolsos aludidos, existiría un enriquecimiento sin causa para la Administración. En este orden de ideas, cabe recordar que, como se viera, el inciso sexto del artículo 39 de la ley N° 19.175, vigente a la época de los hechos en cuestión, dispuso que el CORE solo podrá encomendar el cumplimiento de tareas a sus miembros, con derecho a pasajes y reembolso de gastos por concepto de alimentación y alojamiento, en la medida que exista disponibilidad presupuestaria, la que deberá certificar el secretario ejecutivo del consejo regional. Sobre esta materia, cumple con indicar que la jurisprudencia de esta Contraloría General ha establecido en sus dictámenes N°s. 85.262, de 1972 y 33.000, de 1997, que no existe obstáculo para que la autoridad regional pueda autorizar la utilización de taxis para la movilización de los consejeros, sin perjuicio de la obligación que impone el principio de economía, en orden a preferir el uso de transporte de tarifa más baja. A lo anterior, cabe añadir que con arreglo a lo previsto en los artículos 3° y 5° de la ley N° 18.575, las autoridades y funcionarios tienen la obligación de administrar en forma eficiente los recursos de que disponen. Pues bien, del citado informe de auditoría queda en evidencia el alto margen de diferencia entre el costo de del transporte a través de buses interurbanos y aeronaves, y el valor monetario de los servicios de taxis utilizados por los consejeros cuestionados, situación que contraviene las directrices expuestas. En consecuencia, y considerando que no se han acompañado antecedentes que permitan desvirtuar el reproche de que se trata, se mantiene la observación consignada en el capítulo II, numeral 1.11 del informe final N° 24, de 2014. Transcríbase a la Subsecretaría del Interior y al Presidente del Consejo Regional de Atacama. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República