Dictamen N° 32201/2015

N° 32.201 Fecha: 24-IV-2015 El Intendente de la Región del Maule, el Presidente del Consejo Regional -en lo sucesivo, CORE-, y el consejero regional don Alexis Sepúlveda Soto, ambos de la misma región, solicitan la reconsideración de algunas de las conclusiones contenidas en el Informe Final N° 25, de 2014, de la Contraloría Regional del Maule. Para resolver el asunto, se ha tenido a la vista lo informado por el Ministerio del Interior y Seguridad Pública y los antecedentes aportados por los recurrentes. 1.- Sobre el pago de la dieta mensual correspondiente a las sesiones plenarias del consejo regional. En primer término, los peticionarios requieren dejar sin efecto el alcance consignado en el capítulo II, numeral 1.1 del precitado informe final. Ese documento objetó que algunos consejeros regionales hubieran percibido el total de la dieta mensual durante un determinado mes, en circunstancias que no participaron en todos los acuerdos adoptados en las respectivas sesiones. A juicio de esa oficina regional, ese pago contravino el dictamen N° 44.758, de 2008, el cual señaló que el desembolso procede en la medida que los consejeros se hayan encontrado presentes durante todo el desarrollo de la sesión, desde su inicio hasta su término. Al respecto, el Intendente explica que en las sesiones del CORE no solo se adoptan acuerdos, sino que también se exponen, debaten y emiten opiniones sobre diversos temas de relevancia. Por esta razón, estima que no corresponde consignar como “inasistente” a un consejero que si bien participó en una determinada sesión, no concurrió a una de las múltiples decisiones sancionadas en ella. Añade que, en su calidad de ministro de fe, el secretario ejecutivo del anotado cuerpo colegiado certificó la presencia de esos personeros tanto al inicio como al término de las sesiones plenarias que el precitado informe de auditoría objeta, por lo que debe entenderse que a aquellos les corresponde el pago total de la dieta de que se trata. En relación con este mismo punto, el Presidente del CORE indica que de acuerdo con lo dispuesto en el dictamen N° 78.765, de 2014, la participación en las votaciones de las decisiones adoptadas por ese órgano colegiado, constituye solo uno de los medios que pueden utilizarse con el fin de comprobar que los personeros efectivamente concurrieron a cada una de las sesiones. Sobre el particular, el inciso primero del artículo 39 de la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional -vigente a la época en que se constató la observación de marras-, establecía que “Los consejeros regionales tendrán derecho a una dieta mensual de diez unidades tributarias mensuales, la que se percibirá por la asistencia a la totalidad de las sesiones del consejo celebradas en el mes respectivo, disminuyéndose proporcionalmente según el número de inasistencias del consejero. Para los efectos anteriores, se considerarán tanto las sesiones ordinarias como las extraordinarias”. Como puede advertirse, para que los consejeros regionales tengan derecho a la dieta mensual deben haber asistido efectivamente a las sesiones del CORE. De este modo pueden percibirla en su totalidad si asistieron a todas ellas, o bien, parcialmente en proporción a las que concurrieron (aplica dictamen N° 78.765, de 2014, de este origen). En este contexto, resulta útil mencionar que la jurisprudencia administrativa de esta Entidad Fiscalizadora, contenida, entre otros, en el dictamen N° 44.758, de 2008, ha precisado que el pago de la dieta total o proporcional, según sea el caso, procederá en la medida que se cumpla con tres requisitos copulativos: a) que se celebre la respectiva sesión; b) que el consejero asista, y c) que este se encuentre presente durante todo su desarrollo, hasta su término. Ahora bien, para comprobar la concurrencia a las sesiones, el antedicho dictamen N° 78.765 precisó que la sola falta de participación de los consejeros en la votación de un acuerdo específico no es suficiente por sí misma para considerarlos como inasistentes, de modo que su presencia puede ser acreditada a través de otros medios que contempla la normativa pertinente. En el caso específico de que se trata, el artículo 30 del documento denominado “Reglamento de Funcionamiento Interno del Consejo Regional del Maule”, previene que las actas de las sesiones respectivas serán escritas y deberán contener la nómina de los asistentes. Además, conforme con los N°s. 1 y 5 de su artículo 17, al secretario ejecutivo del CORE le corresponde actuar como ministro de fe en los acuerdos que adopte ese consejo, debiendo levantar un acta escrita de cada sesión que incorporará al registro que lleva al efecto. Sobre lo anterior, resulta útil hacer presente que el artículo 43 de la aludida ley N° 19.175, le atribuye al secretario ejecutivo del consejo regional la calidad de ministro de fe, esto es, la autoridad que se otorga a ciertos personeros o servidores para que los documentos o actuaciones que autoricen sean considerados como auténticos y su contenido verdadero, sin que ello implique que no pueda probarse lo contrario, según ha precisado este Órgano de Control, entre otros, en su dictamen N° 5.676, de 2011. En este sentido, la calidad de ministro de fe que la ley N° 19.175 otorga al secretario ejecutivo importa que a este le corresponde velar por la integridad y veracidad de los actos que presencia o en los cuales actúa, dentro del ámbito, forma y circunstancias y con la trascendencia y relevancia que la ley le reconoce en su caso, siendo además responsable de las certificaciones que al efecto realice. Ahora bien, de los antecedentes tenidos a la vista, se ha considerado un set documental aportado por el CORE correspondiente al periodo investigado, que contiene las actas de las sesiones del consejo y la individualización de los personeros asistentes a ellas, suscrito por el secretario ejecutivo respectivo. Del examen de esos antecedentes se ha podido comprobar, en este caso, que los consejeros cuya participación fue objetada por la Contraloría Regional del Maule, efectivamente asistieron a las sesiones de rigor, razón por la cual se levanta la observación consignada en el capítulo II, numeral 1.1 del ya mencionado informe final. 2.- Sobre el pago improcedente de la dieta por las sesiones del mes de marzo de 2014. En segundo lugar, los interesados solicitan reconsiderar la observación contenida en el capítulo II, numeral 1.3 del citado informe final, que objetó el pago íntegro de la dieta respecto de aquellos consejeros regionales que no concurrieron al total de las sesiones celebradas por el CORE durante el mes de marzo de 2014. En este sentido, el Intendente sostiene que el aludido desembolso se ajustó a derecho, pues fue calculado para cada uno de los periodos legales que confluyeron en el mencionado lapso. Afirma que los personeros cuyo mandato expiró el día 10 de marzo de 2014, solo se encontraban habilitados para asistir al total de las sesiones realizadas hasta esa fecha, mientras que los personeros que iniciaron su periodo a contar del día 11 del mismo mes y año, solo podían concurrir a las sesiones plenarias de consejo celebradas desde esa data en adelante. Añade que los pagos objetados fueron realizados y percibidos de buena fe. Por último, aduce que solo a fines del año pasado tomaron conocimiento del dictamen N° 78.782, de 2014, de este origen, en el cual se estableció que los consejeros regionales que durante el mes de marzo no renovaron su mandato y aquellos que lo iniciaron, tienen derecho al 50% de la dieta fijada en los incisos primero y segundo del artículo 39 de la citada ley N° 19.175. Sobre el particular, tanto de lo informado por el respectivo Intendente como de lo consignado en el anexo N° 2 del mencionado informe final, consta que el CORE sesionó los días 3, 10, 18 y 31 de marzo de 2014. Pues bien, en el referido mes hubo dos integraciones diferentes del CORE, en términos tales que a las dos primeras de las antedichas sesiones de pleno concurrieron los personeros que concluyeron su mandato, mientras que a las últimas asistieron los consejeros regionales que iniciaron sus funciones el día 11 de marzo de esa anualidad. Al respecto, en sus dictámenes N°s. 49.185, de 2009, 36.621, 78.782 y 84.026, todos de 2014, esta Entidad Fiscalizadora ha expresado que conforme con el referido artículo 39 de la ley N° 19.175, el precitado estipendio es de carácter mensual, añadiendo que su cálculo se efectuará en proporción al número de sesiones en las que se participe, considerando el total de las realizadas en el mes, siempre que se hubiese dado cumplimiento al mínimo exigido por la ley. De esta manera, atendido que de acuerdo a los antecedentes tenidos a la vista en el presente caso, el CORE celebró cuatro sesiones en el mes de marzo de la citada anualidad y que, en las situaciones descritas, tanto los integrantes cuyo mandato expiró el 10 de marzo de 2014 como aquellos que iniciaron su gestión el día 11 del mismo mes y año asistieron a dos de ellas, es que a todos ellos les corresponde el 50% de la dieta fijada por dicha norma. No obsta a la reseñada conclusión, la objeción planteada por el Intendente Regional del Maule, en orden a que los desembolsos fueron realizados y percibidos de buena fe, y que solo a fines del año pasado tomaron conocimiento del aludido dictamen N° 78.782. En efecto, el precitado pronunciamiento hace aplicable una interpretación que esta Entidad de Control ha sostenido consistentemente, al menos, desde el año 2009, data en que fue expedido el anotado dictamen N° 49.185. Además, y tal como lo ha señalado reiteradamente esta Contraloría General, entre otros, en su oficio N° 27.009, de 2012, los dictámenes jurídicos que aquella emite en ejercicio de sus atribuciones, interpretan la ley administrativa fijando su exacto sentido y alcance, dado lo cual rige a todas las situaciones acaecidas desde la vigencia de las mismas, constituyendo un todo obligatorio para la autoridad y para los funcionarios a quienes afecta. Por consiguiente, se mantiene la observación contemplada en el capítulo II, numeral 1.3 del informe final N° 25, de 2014, de la Contraloría Regional del Maule. 3.- Sobre la dieta por asistencia a las sesiones de comisión. En tercer término, los peticionarios solicitan dejar sin efecto el alcance contemplado en el capítulo II, numeral 2, del ya individualizado informe final, que en armonía con el dictamen N° 85.123, de 2013, de esta Institución Fiscalizadora, sostuvo que la asignación mensual adicional a que tienen derecho los consejeros regionales por su asistencia a cada sesión de comisión, regulada en el inciso tercero del artículo 39 -vigente a la época en que fueron observados los hechos de que se trata-, en relación con el inciso final del artículo 37, ambos de la signada ley N° 19.175, solo le corresponde a los personeros que concurren a ellas en calidad de titulares, y no como asistentes voluntarios. Sobre este punto, el Intendente afirma que los desembolsos impugnados fueron pagados correctamente, conforme a lo dispuesto en los artículos 39, 40, 46 y 49 del reglamento de funcionamiento interno del CORE, que acompaña. En síntesis, manifiesta que en virtud de tales preceptos, los personeros quedan autorizados para integrar una o más de las comisiones de trabajo de ese órgano colegiado en calidad de titulares o suplentes, ello, para efectos de completar el quórum de funcionamiento de tales unidades. Agrega que ni la ley N° 19.175 ni el precitado texto reglamentario subordinan el pago del estipendio en comento solo a favor de los consejeros que asisten a las sesiones de comisión en calidad de titulares, razón por la cual precisa que, como la ley no distingue en ese aspecto, no es lícito al intérprete distinguir. Por último, arguye que el criterio sustentado en el reseñado dictamen N° 85.123 no resulta aplicable a la situación de la especie, ya que en este caso, la asistencia de los consejeros regionales suplentes a las anotadas comisiones de trabajo es necesaria para conformar el quórum de funcionamiento de las mismas y para la adopción de los acuerdos que en ellas se sancionen. Al respecto, el inciso tercero del artículo 39 de la ley N° 19.175 -según la redacción vigente a la época de los hechos observados en el señalado informe final de auditoría-, prevenía que cada consejero regional tendrá derecho a percibir una dieta de dos unidades tributarias mensuales, con un máximo de seis en el mes, por la asistencia a cada sesión de comisión de las referidas en el artículo 37. Por su parte, el inciso final del indicado artículo 37 prescribe que “El consejo regional determinará en un reglamento interno las demás normas necesarias para su funcionamiento, regulándose en él las comisiones de trabajo que el consejo podrá constituir para desarrollar sus funciones, las que, en todo caso, serán siempre presididas por un consejero regional, sin perjuicio de la asistencia de terceros cuya opinión se considere relevante a juicio de la propia comisión”. En tal contexto, el artículo 39 del ya individualizado reglamento interno del CORE de la Región del Maule, establece que el consejo regional se constituirá en comisiones para el estudio de las materias de su competencia, las que tendrán el carácter de permanentes o transitorias, añadiendo su inciso segundo, que “Cada consejero podrá integrar más de una comisión, en calidad de titular o suplente”. Seguidamente, su artículo 40 señala que “Las comisiones tendrán un máximo de 6 integrantes. Sus titulares tendrán derecho a voz y voto, y sus integrantes suplentes sólo tendrán derecho a voto en caso de ausencia del titular respectivo”. Como puede apreciarse, la indicada ley N° 19.175 encomienda la regulación de las comisiones de trabajo al reglamento interno que cada consejo regional establezca. Para el caso particular en estudio, el reglamento dictado por el CORE de esa región ha contemplado la existencia de comisiones permanentes o transitorias que pueden ser integradas por los consejeros regionales en calidad de titulares o suplentes, precisando que estos últimos tendrán derecho a voto en caso de ausencia del respectivo titular. Así entonces, la participación del consejero regional suplente resulta eficaz para la adopción de las decisiones que competan al citado cuerpo colegiado y, por lo tanto aquellos cumplen la función propia de los titulares. De ello se sigue que tales personeros tienen derecho el pago de la dieta en examen. Con todo, cabe manifestar que si bien se han tenido a la vista las actas de las sesiones de cada una de las comisiones que integran el CORE, celebradas entre enero a junio de 2014, en las que consta la asistencia y firma de determinados consejeros junto a la firma y timbre del secretario ejecutivo respectivo, no ha sido posible comprobar la efectividad de que algunos de ellos hayan asistido a las sesiones de trabajo anotadas como suplentes de los titulares, ni que en esa calidad hayan ejercido su derecho a voto respecto de las materias allí tratadas. En consecuencia, en la medida que se acredite lo enunciado, corresponderá que la Contraloría Regional del Maule levante la observación consignada en el capítulo II, numeral 2, del ya individualizado informe final. 4.- Sobre el cálculo del periodo a que da derecho la dieta adicional anual. Finalmente, el Intendente solicita que para los efectos de pagar la dieta adicional contemplada en el inciso quinto del artículo 39 de la ley N° 19.175 -actual inciso octavo-, el porcentaje mínimo de asistencia a las sesiones del CORE, sea calculado para el año 2014 en función de la data en que los nuevos consejeros regionales pudieron iniciar válidamente sus mandatos, esto es, a contar del día 11 de marzo y hasta el 31 de diciembre de ese año. Al respecto, cumple manifestar que en el ya citado informe final N° 25 no se consignó ninguna observación vinculada al cálculo del pago de la dieta adicional, de modo tal que sobre este aspecto no corresponde emitir pronunciamiento. Transcríbase al Ministerio del Interior y Seguridad Pública, al Presidente del Consejo Regional del Maule, al consejero regional de esa zona, don Alexis Sepúlveda Soto, a la División de Auditoría Administrativa de este Órgano de Control y a todas las Contralorías Regionales. Saluda atentamente a Ud., Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante