Dictamen N° 84764/2015

N° 84.764 Fecha : 26-X-2015 El Presidente de la Asociación Nacional de Consejeros Regionales (ANCORE), don Marcelo Carrasco Carrasco, se ha dirigido a esta Contraloría General solicitando la reconsideración de algunas de las observaciones consignadas en los informes finales de auditoría realizados por esta Contraloría General en los distintos gobiernos regionales del país. Al respecto, esta Entidad de Control pasará a revisar las cuatro alegaciones que formula, en el orden que a continuación se indica. 1) En primer lugar, el señor Carrasco requiere levantar las objeciones relativas al pago de dietas por asistencia a las sesiones del consejo regional (CORE), planteadas en los informes finales N°s. 16, 7, 32, 39, 25, 48 y 34, todos de 2014, de las Contralorías Regionales de Arica y Parinacota, de Tarapacá, de Valparaíso, del Libertador General Bernardo O'Higgins, del Maule, del Biobío, y de La Araucanía. Dichos informes basaron sus cuestionamientos en la circunstancia de que los consejeros percibieron tales emolumentos, no obstante haberse ausentado en una o más de las votaciones de los acuerdos adoptados en tales reuniones. Al respecto, fundamenta su solicitud en que la concurrencia de los consejeros a las sesiones estaría suficientemente acreditada con el registro o listado de asistencia suscrito por aquellos, y certificado, además, por el secretario ejecutivo, quien actúa como ministro de fe de esas entidades colegiadas. Agrega que las actas elaboradas por este último reproducen los movimientos de tales personeros a lo largo de las sesiones, incluyendo sus salidas momentáneas para atender puntos de prensa o concurrir a los sanitarios, entre otros motivos. Indica que la exigencia de encontrarse presente durante todo el desarrollo de la sesión, contenida en el dictamen N° 44.758, de 2008, no sería aplicable en las situaciones examinadas en los aludidos informes, puesto que el mero hecho de no votar un acuerdo puntual no puede ser interpretado como una inasistencia a la respectiva reunión. Sobre el marco normativo atingente al presente requerimiento, el inciso primero del artículo 39 de la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional -vigente a la época en que se efectuaron las referidas observaciones-, establecía que “Los consejeros regionales tendrán derecho a una dieta mensual de diez unidades tributarias mensuales, la que se percibirá por la asistencia a la totalidad de las sesiones del consejo celebradas en el mes respectivo, disminuyéndose proporcionalmente según el número de inasistencias del consejero. Para los efectos anteriores, se considerarán tanto las sesiones ordinarias como las extraordinarias”. Como puede advertirse, para que los consejeros regionales tengan derecho a la dieta mensual deben haber asistido efectivamente a las sesiones del CORE. De este modo, pueden percibirla en su totalidad si asistieron a todas ellas, o bien, parcialmente en proporción a las que concurrieron (aplica dictamen N° 78.765, de 2014, de este origen). En este contexto, la jurisprudencia administrativa de esta Entidad Fiscalizadora, contenida, entre otros, en el mencionado dictamen N° 44.758, ha precisado que el pago de la dieta total o proporcional, según sea el caso, procederá en la medida que se cumpla con tres requisitos copulativos: a) que se celebre la respectiva sesión; b) que el consejero asista, y c) que este se encuentre presente durante todo su desarrollo, hasta su término. Para verificar la concurrencia a las sesiones, el antedicho dictamen N° 78.765 precisó que la sola falta de participación de los consejeros en la votación de un acuerdo específico no es suficiente por sí misma para considerarlos como inasistentes, de modo que su presencia puede ser acreditada a través de otros medios que resulten pertinentes. Así, la votación en la totalidad de los acuerdos es sólo uno de los medios que permite verificar la concurrencia de los consejeros a toda la sesión, siendo posible que dicha circunstancia sea acreditada a través de otros antecedentes. En ese contexto, corresponde analizar los instrumentos aportados en cada uno de los casos que menciona el interesado en su presentación, con el objeto de determinar si, de acuerdo a este último criterio, procede mantener o dejar sin efecto la observación de la especie. Sobre el informe final N° 16, de 2014, de la Contraloría Regional de Arica y Parinacota, es pertinente consignar que del punto 1.1 del acápite II, sobre Examen de Cuentas, aparece que las objeciones al pago de dietas por asistencia a sesiones donde no constaba la permanencia de los consejeros durante todo el desarrollo de la sesión, fueron levantadas con los antecedentes aportados por el respectivo Gobierno Regional en su respuesta al preinforme, de manera que no subsisten observaciones que ameriten emitir un nuevo pronunciamiento. Por su parte, el punto 2.2 del capítulo II, Examen de Cuentas, del informe final N° 7 de la Contraloría Regional de Tarapacá, cuestionó el pago de dietas a 16 consejeros que aparecían ausentes en algunas de las votaciones de las respectivas sesiones, y ordenó el reintegro de fondos que percibieron. Al respecto, revisados los antecedentes tenidos a la vista en esta oportunidad, especialmente las actas de las respectivas sesiones, en que consta el listado de los personeros asistentes y los acuerdos que cada uno votó, además de las transcripciones de las mismas, instrumentos que aparecen suscritos por el secretario ejecutivo en su calidad de ministro de fe, se ha podido acreditar la permanencia de tales personeros en las aludidas reuniones. Por lo tanto, corresponde levantar la observación de que se trata, y en consecuencia, el Gobierno Regional de Tarapacá deberá dejar sin efecto las solicitudes de devolución de las dietas y normalizar la situación de todos aquellos que hubiesen reintegrado las sumas requeridas. Por otro lado, el punto 1 del capítulo II, Examen de Cuentas, del informe final N° 32, de la Contraloría Regional de Valparaíso, objetó el pago de dietas a los consejeros que no votaron todos los acuerdos en las sesiones consignadas en los anexos pertinentes. En su respuesta, el Gobierno Regional explicó que esa situación obedecía a salidas transitorias de tales personeros durante las reuniones. Al respecto, cabe consignar que no se acompañan otros antecedentes distintos a los ya revisados, que permitan acreditar su asistencia a las jornadas objetadas, de modo que corresponde mantener la observación mientras no se cumpla este último requisito, aspecto que deberá ser ponderado por la Sede Regional de Valparaíso de esta Entidad de Control. Sobre el informe final N° 39, de 2014, de la Contraloría Regional del Libertador General Bernardo O'Higgins, es pertinente consignar que el único cuestionamiento al pago de dietas por asistencia a sesiones en las cuales no se votaron todos los acuerdos, es el contenido en el punto 3 del acápite I, sobre Aspectos de Control Interno. Su lectura permite concluir que fue formulado con el objeto de que el respectivo Gobierno Regional implementara los sistemas de control adecuados para acreditar la asistencia, según consta en el capítulo de las conclusiones, pero no se objetaron situaciones específicas ni se ordenó el reembolso de emolumentos percibidos por esta causal. Al respecto, corresponde mantener la observación de la especie, atendido que lo planteado por el señor Carrasco no desvirtúa el mérito del reproche antes anotado, y que en su respuesta al preinforme, el respectivo Gobierno Regional propuso un mecanismo de control más riguroso que permitirá contar con información fidedigna sobre el pago de las dietas. Finalmente, corresponde hacer presente que las observaciones contenidas en los informes finales N°s. 25 y 48, ambos de 2014, de los CORE del Maule y del Biobío, respectivamente, fueron levantadas a raíz de las solicitudes de reconsideración resueltas por esta Contraloría General en los dictámenes N°s. 32.201 y 64.434, ambos de 2015. Por su parte, mediante oficio N° 3.951, de 2015, la Contraloría Regional de La Araucanía acogió un requerimiento similar, y dejó sin efecto la objeción en comento, de manera que no se emitirá un pronunciamiento sobre estos asuntos. 2) En segundo término, el interesado solicita levantar la objeción al reembolso de los gastos de alimentación, alojamiento y traslado en que incurrieron los consejeros regionales con ocasión de su participación en reuniones de la ANCORE, contemplada, según indica, en los informes finales realizados en las Contralorías Regionales del Libertador General Bernardo O'Higgins y de La Araucanía, antes citados, y en el N° 51, de 2014, del Gobierno Regional de Los Lagos. Al respecto, estos últimos instrumentos cuestionaron tales pagos por estimar que se trataba de actividades ajenas a aquellas propias del CORE, de conformidad con el criterio sustentado en la jurisprudencia administrativa en vigor. Sobre ello, el señor Carrasco argumenta que la asistencia de los consejeros regionales a tales jornadas se hace precisamente en dicha calidad, no como particulares, y sostiene que estas dicen relación con el ejercicio de sus funciones y atribuciones propias, de modo que sería admisible el reembolso. Agrega que las invitaciones pertinentes fueron remitidas por organismos públicos, y que el criterio de este Órgano Contralor desconoce el carácter de la ANCORE como un órgano accesorio de la Administración del Estado. Por último, denuncia que en el caso del informe final evacuado por la Contraloría Regional de La Araucanía, se mantuvieron algunas objeciones y se levantaron otras, sin apreciar la razón de dicha diferenciación. Sobre la materia, el inciso cuarto del citado artículo 39, vigente a la época en que se formularon las observaciones, prescribía que los consejeros "tendrán también derecho a pasajes y reembolsos de gastos por concepto de alimentación y alojamiento para asistir a las sesiones del consejo y de las comisiones, cuando ello les signifique trasladarse fuera de su lugar de residencia habitual", mientras que su párrafo sexto, disponía que “El consejo regional sólo podrá encomendar el cumplimiento de tareas a sus miembros, con derecho a pasajes y reembolso de gastos por concepto de alimentación y alojamiento, en la medida que exista disponibilidad presupuestaria, la que deberá certificar el secretario ejecutivo del consejo regional”. Por su parte, y tal como se expresó en los dictámenes N°s. 9.751, de 1996, y 28.235, de 1997, en virtud de la preceptiva antes reseñada sólo pueden reembolsarse a los consejeros los gastos en que incurren por la asistencia a las sesiones del CORE, si ello les significa trasladarse fuera de su lugar de residencia habitual, y si se trata de actividades propias de dicha entidad colegiada, carácter que no posee la asistencia a reuniones de las entidades gremiales que agrupan a los consejeros. Agrega esa jurisprudencia, que la circunstancia de que tales jornadas sean auspiciadas por organismos integrantes de la Administración del Estado no es suficiente para proceder al reintegro de los recursos cuestionados, por cuanto resulta imprescindible acreditar además que los asuntos tratados en tales sesiones dicen estricta relación con las actividades del CORE, y no con las de la asociación gremial de derecho privado que representa sus intereses afines. Atendido lo anterior, y en la medida que no se acompañen los documentos fundantes que permitan acreditar esta última circunstancia, esta Contraloría General mantiene las observaciones planteadas en los informes ya anotados. Por último, cabe consignar que la situación puntual del precitado informe final de la Contraloría Regional de La Araucanía fue tratada a través del aludido oficio N° 3.951, de 2015. De conformidad con este último instrumento, se mantuvieron las objeciones cuando la convocatoria tenía por objeto tratar asuntos asociados a esta última entidad gremial, y se desestimaron tratándose del aludido “Encuentro de Consejeros Regionales”, por cuanto la respectiva invitación, el contenido del programa y el acuerdo del CORE daban cuenta de una actividad vinculada con el ejercicio de sus funciones propias. Al respecto, este Nivel Central comparte las consideraciones antes expuestas, de modo que no se pronunciará nuevamente sobre dicha situación. 3) En tercer lugar, don Marcelo Carrasco requiere levantar la objeción sobre el pago de dietas y reembolso de gastos percibidos por la asistencia de consejeros regionales a sesiones de comisión en una calidad distinta a la de titular, contemplada en los informes finales N° 20, de la Contraloría Regional de Los Ríos, y los relativos a las regiones del Maule, Los Lagos, y La Araucanía, ya reseñados. Funda su solicitud en que la preceptiva legal del artículo 39 de la anotada ley N° 19.175 consagraba la dieta por la concurrencia a las sesiones de comisión, sin contemplar ninguna restricción ni efectuar distingo alguno en relación con la calidad con que esos personeros integran las reuniones, de modo que no sería lícito privarles de tales derechos si su asistencia contribuye a garantizar la participación ciudadana y a un mejor desempeño de los cometidos del CORE. En relación con esta materia, el inciso tercero del artículo 39 de la ley N° 19.175 -según la redacción vigente a la época de los hechos observados-, prevenía que cada consejero regional tendrá derecho a percibir una dieta de dos unidades tributarias mensuales, con un máximo de seis en el mes, por la asistencia a cada sesión de comisión de las referidas en el artículo 37. Por su parte, el inciso final del indicado artículo 37 prescribe que “El consejo regional determinará en un reglamento interno las demás normas necesarias para su funcionamiento, regulándose en él las comisiones de trabajo que el consejo podrá constituir para desarrollar sus funciones, las que, en todo caso, serán siempre presididas por un consejero regional, sin perjuicio de la asistencia de terceros cuya opinión se considere relevante a juicio de la propia comisión”. Como puede apreciarse, la indicada ley N° 19.175 encomienda la regulación de las comisiones de trabajo al reglamento interno que cada CORE establezca. Pues bien, sin perjuicio de las estipulaciones que en cada caso particular contemplen los reglamentos internos de funcionamiento de tales órganos pluripersonales, esta Contraloría General reitera el criterio plasmado en la jurisprudencia contenida en los dictámenes N°s. 85.123, de 2013, y 32.201, de 2015. Conforme a estos, lo relevante para definir si concurre el derecho a percibir los mencionados estipendios es si la participación del consejero regional es eficaz para adoptar las decisiones que competen a la comisión, con prescindencia de la denominación que cada reglamento le otorgue a la calidad con que estos concurren a sus sesiones. De acuerdo con dicho criterio, los consejeros regionales que participan en las reuniones de comisión sin contar con las facultades necesarias para tomar parte de los acuerdos o resoluciones que se adopten en aquellas -del modo en que lo hacen sus miembros titulares-, no pueden percibir la dieta ni el reembolso de los gastos en análisis. Tratándose de aquellos consejeros regionales que asisten en calidad de suplentes, su concurrencia será eficaz para la adopción de las decisiones que competan al citado cuerpo colegiado en la medida que se ausente el respectivo titular, pues solo en tal caso cumplirán la función propia de estos, de lo cual se sigue que tendrán derecho al reembolso de los gastos en comento (aplica criterio contenido en el dictamen N° 32.201, de 2015). De este modo, a los consejeros que voluntariamente concurren a las comisiones de trabajo no les asiste el derecho a los apuntados beneficios, pues en esos casos su asistencia no contribuye a la eficacia de los acuerdos que allí se adopten. Por lo tanto, atendidas las consideraciones precedentes, y que el interesado no aporta nuevos antecedentes que permitan variar el criterio antes expuesto, esta Contraloría General mantiene las observaciones impugnadas. Finalmente, cumple con señalar que el aludido dictamen N° 32.201, de este origen, desestimó el requerimiento de reconsideración de la observación contenida en el informe final de la Contraloría Regional del Maule, y decidió mantenerla por las consideraciones ahí expuestas. Puesto que en esta oportunidad tampoco se allegan nuevos antecedentes o argumentaciones que permitan alterar ese pronunciamiento, esta Contraloría General confirma el criterio ahí sustentado. 4) Por último, el señor Carrasco requiere dejar sin efecto las objeciones relativas a la improcedencia de pagar el arriendo de estacionamiento para los integrantes del CORE, planteadas en los informes finales N°s. 19, 32 y 21, todos de 2014, evacuados por las Contralorías Regionales de Coquimbo, Valparaíso, y Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo, respectivamente. En relación con lo expuesto, es pertinente tener en cuenta que esta Entidad de Control ha precisado, entre otros, mediante sus dictámenes N°s. 15.010 y 65.143, ambos de 2009, que los egresos de los recursos públicos se encuentran regidos por el principio de legalidad del gasto, que autoriza únicamente a efectuar desembolsos en los casos expresamente contemplados en el ordenamiento jurídico y obliga a interpretar las normas de administración financiera en forma estricta. Además, a través del dictamen N° 43.533, de 2006, de este origen, se concluyó que en virtud del principio de juridicidad consagrado en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política, 2° de la ley N° 18.575; 56 de la ley N° 10.336, sobre Organización y Atribuciones de la Contraloría General, y en el decreto ley N° 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado, la autoridad administrativa se encuentra impedida de otorgar beneficios adicionales a los expresamente consultados en la normativa reseñada para los referidos consejeros. Por las consideraciones anteriores, el dictamen N° 9.731, de 2013, concluyó que no procede que los gobiernos regionales arrienden estacionamientos para los vehículos de los miembros de los CORES, con cargo al presupuesto de dichos órganos. De este modo, encontrándose vigente ese pronunciamiento a la época de los desembolsos, sin que en esta oportunidad se agreguen antecedentes que permitan desvirtuar dicho criterio, se debe desestimar la solicitud de reconsideración planteada. Transcríbase a la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General, a los Gobiernos Regionales de Arica y Parinacota, de Tarapacá, de Coquimbo, de Valparaíso, del Libertador General Bernardo O'Higgins, del Maule, del Biobío, de Los Ríos, de La Araucanía, de Los Lagos, y de Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo, y a todas las Contralorías Regionales del país. Saluda atentamente a Ud., Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante