Dictamen N° 8058/2009

N° 8.058 Fecha: 18-II-2009 Se ha dirigido a esta Entidad Fiscalizadora el Contralor Interno de la Universidad Tecnológica Metropolitana, haciendo presente que mediante el dictamen N° 21.014, de 2008, este Organismo de Control declaró que el Reglamento de Jerarquización del Personal Académico de la citada Casa de Estudios, aprobado por resolución exenta N° 3.032, de 2002, carecía de vigencia por las razones que, se consignaron en dicho oficio. Agrega, que por decisión del Consejo Superior de esa Universidad, se dará inicio al proceso de elección de su Rector, al cual trasciende una situación vinculada con las jerarquizaciones docentes efectuadas por ese Plantel de Educación Superior. En esas circunstancias, el recurrente consulta, entre otros puntos, por la validez de las jerarquizaciones efectuadas por esa Universidad al amparo del citado reglamento, en el período comprendido entre junio de 2002 y octubre de 2008, respecto de las cuales, en su opinión, existirían derechos adquiridos legítimamente, que no podrían alterarse. Al respecto, resulta útil destacar que los procesos de la especie fueron realizados de acuerdo al aludido cuerpo reglamentario, aprobado por la mencionada resolución exenta N° 3.032, de 2002, el que, mediante el dictamen N° 54.096, de 2003, de esta Contraloría General, fue devuelto sin tramitar, añadiendo que el acto administrativo que lo sancionaba no debió dictarse con carácter de exento, como se hizo. Sobre el particular, y pese al hecho que esa Universidad no ha informado la fecha en que la indicada resolución habría sido comunicada o publicada, ni las oportunidades en que se efectuaron y notificaron las jerarquizaciones de que se trata, corresponde señalar que de los antecedentes tenidos a la vista, aparece que las actuaciones derivadas de los mencionados procesos han producido sus efectos desde mediados del año 2002, por lo que, para realizar el análisis requerido, debe distinguirse entre los realizados antes de que entrara a regir la ley N° 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, y aquéllos efectuados desde su vigencia. De este modo, respecto de las jerarquizaciones afinadas desde el mes de junio de 2002 al día 28 de mayo de 2003, esto es, hasta antes de entrar en vigor la citada ley, debe hacerse presente que la jurisprudencia administrativa contenida, entre otros, en los dictámenes N° 25.580, de 2000, 2.936, de 2001 y 12.272 y 24.337, estos últimos de 2002, de esta Entidad de Fiscalización, ha reconocido que es improcedente que la autoridad invalide sus actos ilegales si estos han producido efectos y han ingresado al patrimonio de sus beneficiarios de buena fe, añadiendo que las infracciones al principio de juridicidad no siempre anulan la actuación irregular, puesto que esa sanción no puede afectar a los terceros que se encuentran en esa condición -aun cuando en este caso sean los propios destinatarios del acto-, que obraron con la convicción de que la actuación administrativa se ajustaba a derecho, sin tener intervención en la configuración del vicio, encontrándose amparados por la presunción de buena fe del artículo 707 del Código Civil, en tanto no se pruebe lo contrario. En efecto, tal como lo indica la jurisprudencia dé la Contraloría General, comprendida en los dictámenes N°s 25.580, de 2000 y 12.272, de 2002, no resulta posible aplicar la sanción de nulidad cuando ella produce efectos más perniciosos que los que se intentan evitar con esa medida, puesto que, de lo contrario, se atentaría contra principios elementales de seguridad en las relaciones jurídicas, advirtiéndose la conveniencia de proteger a las personas que han actuado de buena fe y de mantener la estabilidad de los hechos jurídicos que revistan caracteres de consolidados, todo lo cual acontece en la especie con las jerarquías otorgadas en el lapso en análisis en base al reglamento de que se trata. Luego, y en lo que atañe a las jerarquizaciones efectuadas desde la entrada en vigencia de la ley N° 19.880, es necesario anotar que según prevé el inciso primero de su artículo 53, la autoridad administrativa puede, de oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto. En ese orden, y a la luz de la normativa antes mencionada, debe expresarse que, con relación a los procedimientos de jerarquización que se realizaron y publicaron o notificaron desde el 29 de mayo de 2003, oportunidad en que comenzó a regir el recién citado texto normativo, esa casa de Estudios Superiores carece de la potestad de invalidar aquellos procesos viciados respecto de los cuales han transcurrido más de dos años desde la data en que quedaron afinados, tal como se ha declarado mediante el dictamen N° 40.641, de 2006, de esta Entidad de Control. Por otro lado, y en lo referente a los procesos de jerarquización sobre los que aún se conserva la facultad de invalidación, cabe señalar que la jurisprudencia administrativa más reciente, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s 32.357, de 2006, 8.630 y 16.238, de 2007 y 2.965 y 7.348, de 2008, todos de esta Entidad de Control, ha declarado que el ejercicio de la aludida potestad debe ser armonizado con los principios generales informadores del ordenamiento jurídico, como son la buena fe y la seguridad y certeza jurídica, de manera tal que dicha facultad-deber se encuentra limitada, entre otras circunstancias, por la existencia de situaciones jurídicas consolidadas que se han generado sobre la base de la confianza en el actuar de la Administración. En consecuencia, no cabe sino concluir que las jerarquías académicas otorgadas por la Universidad Tecnológica Metropolitana, como resultado de los procedimientos de jerarquización efectuados irregularmente en el período comprendido entre junio de 2002 y octubre de 2008, no pueden dejarse sin efecto, atendidas las razones anotadas en cada caso, motivo por el cual, además, resulta improcedente realizar nuevamente esos procesos, aspecto sobre el que también se solicita un pronunciamiento. En otro orden de ideas, y en lo referente a las interrogantes planteadas acerca de la naturaleza y tramitación del acto administrativo que, a juicio del peticionario, debería dictarse para los efectos de validar las mencionadas jerarquizaciones; al hecho de que se requiera traer a la vista de las comisiones respectivas los antecedentes de los procesos para dictar el acto convalidatorio y sobre la posibilidad de que las actuales comisiones de jerarquización reconozcan la antigüedad de las que se efectuaron según la resolución exenta N° 3.032, de 2002, resulta útil expresar que las materias consultadas guardan relación con decisiones que corresponde adoptar a la superioridad de acuerdo al mérito, oportunidad o conveniencia de la mismas. Sin perjuicio de lo anterior, debe agregarse que, en la eventualidad que esa Universidad estime pertinente regularizar la situación en estudio, la jurisprudencia administrativa de esta Entidad de Control, contenida en sus dictámenes N°s. 12.272, de 2002 y 40.346, de 2006, ha admitido la posibilidad de convalidar actuaciones viciadas, sobre la base de los principios de buena fe y seguridad jurídica, para cuyos efectos su regularización se puede disponer mediante un decreto o resolución emanado de la Rectoría de esa Casa de Estudios. Ahora bien, y en lo relativo a la aplicación de lo dispuesto en la letra a) del artículo 61, de la mencionada ley N° 19.880, sobre casos en que no procedería la revocación, según lo plantea la autoridad requirente, es necesario señalar que conforme a la jurisprudencia administrativa contenida en el dictamen N° 2.641, de 2005, de este órgano de Fiscalización, tal medida consiste en dejar sin efecto un acto administrativo, mediante otro de contrario imperio, por razones de mérito, conveniencia u oportunidad, siendo menester, en consecuencia, que el documento de que se trate haya sido emitido válidamente, premisa que no se cumple en la especie, motivo por el cual resulta improcedente tal revocación en casos como el analizado. Por otro lado, y en lo que respecta a las interrogantes referentes a la calificación de la mencionada resolución exenta N° 3.032, de 2002, y a la procedencia de reconocer eficacia al reglamento contenido en ésta, debe expresarse que dichas materias fueron abordadas a través del aludido dictamen N° 21.014, de 2008, de este Organismo Fiscalizador, sin perjuicio de lo que se resuelve en el presente pronunciamiento. Enseguida, y en lo atingente a las competencias de las comisiones de jerarquización respecto de antecedentes utilizados en los procesos efectuados de acuerdo al citado cuerpo reglamentario, corresponde señalar que este Ente de Control, según lo declarado en su dictamen N° 5.698, de 2005, se ha visto en el imperativo de abstenerse de emitir el pronunciamiento solicitado en este punto, toda vez que la respectiva consulta ha sido formulada en términos imprecisos. Finalmente, debe señalarse que esta Entidad de Control ha manifestado en sus dictámenes N°s. 24.841, de 1974 y 21.877, de 1997, que este Organismo Fiscalizador sólo conoce y se pronuncia sobre las presentaciones de los servicios, cuando han sido efectuadas por el Jefe Superior del mismo, lo que no ha ocurrido en la especie, y debidamente acompañadas con un informe emanado del Departamento Jurídico, Fiscalía o Asesor Jurídico pertinente, en el que se consigne su opinión sobre la materia consultada, el cual se ha omitido adjuntar en esos términos, condiciones que, en lo sucesivo, deberán satisfacerse a cabalidad. Compleméntase el dictamen N° 21.014, de 2008, ya individualizado