Dictamen N° 13939/2017

N° 13.939 Fecha: 21-IV-2017 Se ha dirigido a esta Entidad Fiscalizadora la Municipalidad de Coyhaique solicitando la reconsideración de los oficios N°s. 2.483 y 3.455, ambos de 2016, mediante los cuales la Contraloría Regional de Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo -al resolver los reclamos interpuestos por don Cristián Reyes Opazo para que se dejara sin efecto el término del contrato de trabajo dispuesto en el sumario administrativo ordenado instruir por el decreto alcaldicio N° 3.690, de 2013-, concluyó, en síntesis, que resultaba procedente que la autoridad edilicia ordenara la reapertura de ese proceso disciplinario con el objeto de regularizar diversas irregularidades observadas durante su tramitación, reincorporando al afectado a sus labores y pagándole las remuneraciones adeudadas por el tiempo intermedio en que aquel se encontró separado de su empleo. La recurrente fundamenta su petición, en que se realizaron todas las diligencias conducentes a acreditar las anomalías por las cuales se sancionó al afectado, adjuntándose en el expediente sumarial la documentación necesaria que comprueba su reiterada conducta, relacionada con la falta de control presupuestario que debió observar en el desempeño de sus funciones como jefe de Administración y Finanzas del Departamento de Administración de Educación Municipal de Coyhaique, para las cuales se encontraba contratado. Agrega, que el cargo formulado al señor Reyes Opazo, contrariamente a lo sostenido en el antedicho oficio N° 2.483, de 2016, no se refiere a conductas que constituyan infracciones al principio de probidad administrativa, sino que dicen relación con el ejercicio irregular de los deberes y obligaciones que le imponía su cargo, y que la ponderación de los hechos, la determinación de la gravedad de las irregularidades y el grado de responsabilidad del inculpado “son materias cuyo conocimiento corresponde a los órganos de la administración activa” y no a esta Entidad Fiscalizadora. Conferido traslado al señor Reyes Opazo, este indicó, en síntesis, que en atención a los argumentos que señala en su presentación, corresponde que se rechace la reconsideración de los pronunciamientos impugnados por el municipio, ordenándose que se deje sin efecto la medida expulsiva que le afecta y que sea reincorporado a su empleo enterándose las remuneraciones adeudadas por el periodo en que se encuentra irregularmente separado de sus labores. Como cuestión previa, es menester indicar que tratándose de funcionarios municipales cuyos vínculos contractuales estén regulados por el Código del Trabajo -como ocurre en la situación que se analiza-, la concurrencia de alguna causal de término de contrato prevista en el artículo 160 de ese texto legal, debe ser determinada a través de una breve investigación, la que si bien no requiere sujetarse a las reglas de tramitación de un procedimiento administrativo formal, tiene que asegurar el derecho a un debido proceso, bastando que se acredite la ocurrencia de los hechos que configuran el motivo del cese de funciones, se oiga al afectado, dándole la oportunidad de defenderse y se le notifique la sanción (aplica criterio contenido en el dictamen N° 46.957, de 2016). No obstante lo expuesto, en la situación analizada, el procedimiento disciplinario utilizado fue el sometido a las reglas de un sumario administrativo, el que se encuentra regulado en los artículos 127 a 143 de la ley N° 18.883, normas de tramitación que consultan todos los resguardos para cautelar el debido proceso y asegurar la adecuada defensa de los inculpados (aplica criterio contenido en el dictamen N° 18.884, de 2010). Puntualizado lo anterior, corresponde anotar que mediante el decreto alcaldicio N° 3.690, de 2013, la autoridad edilicia ordenó incoar el sumario administrativo de que se trata, con el objeto de esclarecer y determinar eventuales responsabilidades administrativas en materias relacionadas con: la ejecución de los convenios celebrados por el municipio con el Ministerio de Educación para equipar los liceos Josefina Aguirre Montenegro y República de Argentina; las observaciones planteadas por el concejo municipal en la sesión ordinaria N° 33, del 18 de octubre de 2013, relativas a la oportunidad de presentar la modificación presupuestaria para pagar cotizaciones previsionales pendientes; y con el “Ajuste presupuestario por Planta y Contratación Docente”. Enseguida, producto de las indagaciones realizadas, al señor Reyes Opazo se le formuló el cargo de incurrir en incumplimiento de las funciones que debía realizar como encargado del Departamento de Administración y Finanzas, unidad a la que, según el artículo 50, N°3, letra c), del “Reglamento de Organización Interna de la Municipalidad de Coyhaique”, le corresponde “dirigir y coordinar la formulación, ejecución y control del presupuesto institucional, de forma que se cumpla con lo planificado y se asegure que el servicio cuente con los recursos presupuestarios y la liquidez que necesita para cumplir con los compromisos asumidos”. Pues bien, dicho proceso disciplinario concluyó con la emisión del decreto alcaldicio N° 1.665, de 2016, mediante el cual la superioridad aplicó al señor Reyes Opazo, el término de la relación laboral por la causal prevista en el artículo 160, N° 7, del Código del Trabajo, esto es, por incumplimiento grave de las obligaciones que impone el contrato de trabajo. Precisado lo anterior, y en cuanto a que la investigación realizada por el municipio no se encontraría debidamente agotada, ya que solo se interrogó al inculpado para indagar sobre los hechos por los cuales se ordenó instruir el procedimiento administrativo de que se trata, y no por los que en definitiva se le formularon cargos y que sirvieron de base para la sanción expulsiva, cumple con señalar que dicha circunstancia no constituye un vicio que invalide dicho proceso sumarial. Ello, toda vez que, en armonía con lo manifestado en el dictamen N° 81.907, de 2014, constituyen trámites esenciales de un procedimiento disciplinario, los que tienen una influencia decisiva en los resultados del mismo, es decir, aquellos cuya omisión priva al afectado del derecho a defenderse oportunamente, situación que no ocurre en la especie, ya que, del análisis del sumario administrativo de que se trata se ha podido verificar que en aquel se recopilaron los antecedentes tendientes a establecer la veracidad y existencia de los hechos por los cuales se sanciona, y también se otorgaron las instancias para asegurar la debida defensa del inculpado, lo que se traduce en que los cargos formulados contienen la descripción de la conducta reprochada, presentándose por el afectado descargos y un recurso de apelación ante el alcalde, respetándose, en definitiva, la garantía de un justo y racional procedimiento. Luego, respecto a que no se realizaron indagaciones en relación con las deficiencias y faltas de control en la Dirección de Educación de la Municipalidad de Coyhaique a las que se refiere el Informe de Auditoría Interna N° 18, de 2014, es dable manifestar que del análisis de esa documentación se ha podido advertir que dicho examen de gestión comprendió las áreas de recursos humanos, contabilidad, presupuestos, tesorería, remuneraciones, estructura y comportamiento organizacional, adquisiciones e informática, sin que aparezca de sus conclusiones algún aspecto específico que diga relación con una eventual responsabilidad administrativa del señor Reyes Opazo, por lo que no resultaba necesario que el sumario administrativo de la especie se extendiera a investigar las observaciones contenidas en el señalado instrumento. Por otra parte, se debe señalar que, tal como indica la vista fiscal emitida el 22 de mayo de 2015, de la documentación sumarial adjunta aparece que la falta de liquidez de recursos “puso en riesgo el cumplimiento de los compromisos financieros de la Dirección de Educación”, constando también en “el informe número tres de la Dirección de Control, de fecha 5 de febrero de 2014, dirigido al Concejo Municipal, a fojas 211”, el cuadro comparativo “de sobregiros entre el tercer y cuarto trimestre”, en que “se evidencia el nulo control presupuestario”, por lo que es posible concluir que la falta de control presupuestario por parte del señor Reyes Opazo constituye una conducta reiterativa. Además, en cuanto a la valoración de los diversos medios de convicción reunidos en el sumario de que se trata, se debe recordar que tal como lo ha manifestado esta Contraloría General, a través del dictamen N° 57.129, de 2015, entre otros, el mérito que puedan tener los elementos probatorios es un aspecto que debe ser apreciado por quien sustancia el procedimiento y por la autoridad que ejerce la potestad disciplinaria, correspondiéndole a este Organismo Fiscalizador intervenir solo cuando observe alguna ilegalidad o arbitrariedad, lo que no ha ocurrido en la especie. Enseguida, resulta necesario destacar que la sanción expulsiva aplicada al exservidor no encuentra su fundamento en infracciones al principio de probidad -como se indica en el mencionado oficio N° 2.483, de 2016-, sino que, tal como aparece en los cargos formulados al inculpado y en el decreto alcaldicio N° 1.665, de 2016 -mediante el cual la autoridad edilicia dispuso la desvinculación del señor Reyes Opazo-, la causal para disponer el término de la relación laboral es el incumplimiento grave de las obligaciones que impone el contrato de trabajo, la que se encuentra prevista en el artículo 160, N° 7, del Código Laboral. Por otra parte, y en lo que respecta a las alegaciones de mérito planteadas por el exfuncionario para que se deje sin efecto el término de la relación laboral que le afecta, cabe manifestar que si bien compete a este Órgano de Fiscalización velar por el respeto de las normas jurídicas que rigen a los servidores municipales en esta materia, ello no lo convierte en una instancia procesal para que aquellos soliciten dejar sin efecto un acto administrativo dictado por la autoridad competente, sobre la base de la exposición de los mismos hechos ya investigados en el sumario correspondiente, por lo que acerca de tales consideraciones no se emitirá pronunciamiento (aplica criterio contenido en el dictamen N° 68.295, de 2016). Así entonces, de acuerdo a las consideraciones precedentemente expuestas, es posible concluir que en el proceso sumarial de que se trata se realizaron las diligencias necesarias para establecer la veracidad y existencia de los hechos investigados, procurándose también las instancias pertinentes a fin de asegurar la defensa del inculpado, acreditándose su responsabilidad administrativa, según el cargo formulado, respetándose, en definitiva, la garantía a un justo y racional procedimiento. Enseguida, y en lo que dice relación con el planteamiento formulado por el señor Reyes Opazo, en cuanto a la aplicación del artículo 90 A del Estatuto Administrativo -que establece una serie de derechos en favor de los servidores públicos que efectúen denuncias por crímenes, simples delitos o hechos de carácter irregular, especialmente, aquellos que contravienen el principio de probidad administrativa-, a los funcionarios cuya relación laboral se encuentra regulada por el Código del Trabajo, cumple con señalar que la protección prevista en dicho precepto fue establecida a favor de los empleados públicos regidos por las leyes N°s. 18.834 y 18.883, razón por la que los servidores afectos al citado Código no se encuentran amparados por aquella (aplica dictamen N° 37.679, de 2014). Por consiguiente, el cese de funciones del señor Reyes Opazo se ajustó a derecho, motivo por el cual se acoge la solicitud presentada por la Municipalidad de Coyhaique, reconsiderándose los oficios N°s. 2.483 y 3.455, ambos de 2016, de la Contraloría Regional de Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo, referidos al exfuncionario individualizado. Finalmente, respecto al pago de las licencias médicas que reclama el requirente, se debe señalar que la jurisprudencia de esta Entidad Fiscalizadora, contenida, entre otros, en el dictamen N° 96.420, de 2014, ha manifestado que las municipalidades tienen la obligación de admitir y tramitar aquellas, mientras la persona en quien inciden las mismas mantenga su vinculación laboral a la fecha de su entrega, lo que en el caso en análisis no se cumple, toda vez que de los antecedentes tenidos a la vista, aparece que el primero de esos permisos -licencia médica N° 35589316- fue otorgado a partir del 1 de septiembre de 2016, época en la que, mediante el decreto alcaldicio N° 1.665, de esa última anualidad, la Municipalidad de Coyhaique ya había dispuesto el término de la contratación del interesado desde el 1 de marzo de 2016, por lo que no cabe sino rechazar dicha alegación. Transcríbase al señor Reyes Opazo y a la citada Sede Regional de Fiscalización. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República