Dictamen N° 17882/2017

N° 17.882 Fecha: 17-V-2017 Se ha dirigido a esta Contraloría General la Municipalidad de San Antonio solicitando la reconsideración del dictamen N° 46.957, de 2016, de este origen, ya que, a su entender, el municipio se ha ajustado estrictamente a las disposiciones de la ley N° 19.464 y a lo establecido en el Código del Trabajo, pues de los antecedentes remitidos, se evidencia que al momento de producirse los hechos que dan origen a la desvinculación del señor Zúñiga Ruíz, este fue debidamente informado, otorgándosele la oportunidad de defenderse. Asimismo, el municipio fundamenta su petición señalando que, el requerimiento de una breve investigación previa al término de la contratación no se encuentra establecida en la normativa, sino que en la jurisprudencia de este Organismo de Control, por lo que pese a cumplir con ello, aquel no se encuentra obligado a instruir dicho proceso, en virtud de los principios jurídicos de certeza, juridicidad y legalidad. De igual forma, indica que el despido que afectó al servidor constituye una materia de carácter litigioso, por lo que esta Entidad Fiscalizadora debe abstenerse de emitir un pronunciamiento al respecto. Luego, manifiesta que aquella entidad edilicia intentó dar cumplimiento a lo expuesto en el oficio N° 21.600, de 2015, de la Sede Regional de Valparaíso, no obstante el interesado no prestó su colaboración. Por otro lado, expone que no sería posible reincorporar al trabajador, pues aquel no figura como parte de la dotación comunal incluida en el plan anual de educación municipal del año en curso, y que la falta de celeridad de esta Entidad Fiscalizadora genera un perjuicio a la Municipalidad de San Antonio, pues la decisión de reincorporar al trabajador a sus labores deriva en un enriquecimiento sin causa a su favor y en un detrimento patrimonial para el municipio. En consecuencia, solicita que se concluya que el cese de funciones del señor Zúñiga Ruíz se encuentra ajustado a derecho y a la jurisprudencia administrativa de este Órgano Fiscalizador. Conferido traslado al interesado, este precisa, en síntesis, que en ningún momento se le formularon cargos respecto de los cuales pudiese defenderse, por lo que no es efectivo que haya tenido oportunidad de impugnar las acciones que se le reprochan. Enseguida, indica que sus inasistencias a las citaciones a declarar, de acuerdo a lo instruido por el oficio N° 21.600, de 2015, fueron debidamente informadas al municipio y originadas por causas justificadas, las que fueron comunicadas a la enunciada entidad edilicia, demostrando con ello su disposición a colaborar con el proceso investigativo. Como cuestión previa, cabe tener presente que el señor Zúñiga Ruíz fue desvinculado de la mencionada entidad edilicia el 28 de agosto de 2015, en virtud del decreto alcaldicio N° 8.691, de 2015, por la causal contenida en el artículo 160, N° 1, letras a) y e), del Código del Trabajo. Enseguida, es útil recordar que el oficio N° 21.600, de 2015, de la Sede Regional de Valparaíso, señaló que no se verificaba que la Municipalidad de San Antonio instruyera una breve investigación al momento de desvincular al señor Zúñiga Ruíz, por lo que correspondía que aquella unidad comunal arbitrara las medidas necesarias para efectuar dicho proceso indagatorio. Que en el oficio N° 203, de 3 de febrero de 2016, el propio municipio de San Antonio informó que a esa fecha no había sido posible afinar la breve investigación en contra de don Manuel Zúñiga Ruiz, sin que en el presente caso se advierta que el citado municipio haya efectivamente efectuado tal procedimiento disciplinario. Luego, el dictamen N° 46.957, de 2016, de este origen, complementando al mencionado oficio N° 21.600, de 2015, de la citada Sede Regional, concluyó que el mencionado municipio debía regularizar la situación de la especie, reincorporando al servidor a sus funciones, pagándole las remuneraciones adeudadas por el período durante el cual aquel estuvo impedido de trabajar, para luego proceder a efectuar la correspondiente investigación que permitiera proceder con su desvinculación, en el caso que se comprobaran las acciones que se le imputan. Sobre el particular, es del caso puntualizar que el artículo 160, N° 1, letra a) y e), del Código Laboral -aplicable en la especie, en virtud del artículo 4° de la ley N° 19.464, a los asistentes de la educación-, dispone que el contrato de trabajo termina sin derecho a indemnización alguna por, “1.- Alguna de las conductas indebidas de carácter grave, debidamente comprobadas, que a continuación se señalan: a) Falta de probidad del trabajador en el desempeño de sus funciones y “e) Conducta inmoral del trabajador que afecte a la empresa donde se desempeña”. Ahora bien, conviene reiterar que tratándose de servidores municipales cuyos vínculos estatutarios estén regulados por el referido texto legal -como sucede en la situación en estudio-, la verificación de alguna conducta de las tipificadas en el citado artículo 160 debe ser determinada a través de una breve investigación, en la que se compruebe fehacientemente la existencia de la misma, la que si bien no requiere sujetarse a reglas rígidas de tramitación, tiene que asegurar el derecho a un debido proceso, bastando para ello que se acredite la ocurrencia de los hechos que configuran el motivo del cese de funciones; se oiga al afectado, dándosele la oportunidad de defenderse, y se le notifique la sanción, con el fin de satisfacer los principios generales del derecho (aplica criterio del dictamen N° 69.395, de 2016). De lo anterior, se colige que resulta improcedente poner término al contrato de trabajo mientras no se efectúe el aludido proceso investigativo, toda vez que de lo contrario, se desvirtuaría el objeto que persigue tal procedimiento, cual es, el verificar la existencia de la causal invocada para tal efecto, de manera de impedir que el despido del servidor se produzca sin la comprobación del hecho que lo motiva, tal como lo exige la normativa vigente al indicar que la conducta debe estar debidamente comprobada (aplica criterio dictamen N° 25.380, de 2002). Dentro del mismo orden de consideraciones, es posible desprender que el contrato de trabajo del señor Zúñiga Ruíz continúa vigente, toda vez que el cese en este caso solo puede operar desde la fecha de la adopción de la medida por la autoridad edilicia, previa substanciación de la comentada investigación (aplica dictamen N° 6.005 de 2001). Por consiguiente, toda vez que el Municipio no ha efectuado los trámites que en derecho proceden para dar eficacia al acto por el cual se dispone el término de contrato que nos ocupa, esto es, la breve investigación, es del caso manifestar, que la relación laboral del servidor con la Municipalidad de San Antonio se encuentra vigente. Ahora bien, de los antecedentes tenidos a la vista, consta que el don Manuel Zúñiga se ha encontrado impedido de desempeñar sus funciones por una causal de fuerza mayor, toda vez que su inasistencia al trabajo ha tenido como origen un acto viciado de la autoridad, al que le fue imposible resistir y del cual reclamó oportunamente, tanto en la Municipalidad como en esta Entidad Fiscalizadora (aplica dictámenes N°s. 37.504 de 1994, y 40.572, de 2005). En mérito de las consideraciones previamente expuestas, cabe concluir que el señor Manuel Zúñiga Ruíz, debe ser reintegrado a su trabajo, teniendo derecho a que se le paguen las remuneraciones correspondientes a todo el período en que ha estado impedido de trabajar. Sin perjuicio de lo anterior, se considera prudente reiterar que, en el evento de que el afectado no responda a las citaciones para comparecer en la aludida causa, ellas deben ser remitidas por carta certificada al domicilio que registre en el municipio, al igual que los cargos que, eventualmente, se le formulen en rebeldía pues, aun cuando la declaración del inculpado se considera un trámite esencial, si su ausencia en las respectivas diligencias le es imputable, ello no puede ser obstáculo para la continuación del proceso (aplica criterio de dictámenes N°s. 22.379 de 1991, y 40.572, de 2005). Además, debe hacerse presente al municipio ocurrente, que la responsabilidad por el tiempo transcurrido entre la dictación del decreto alcaldicio N° 8.691, de 10 de septiembre de 2015, que pone término al contrato de trabajo del señor Zúñiga Ruiz, y la emisión del dictamen N° 46.957, de 24 de junio de 2016, que ordena su reincorporación y pago de remuneraciones, lo que ocasionaría un perjuicio al ente comunal por la acumulación de estipendios impagos, es de exclusiva responsabilidad del aludido Municipio de San Antonio, toda vez que a través del oficio N° 21.600, de 2 de diciembre de 2015, se le ordenó que arbitrara las medidas necesarias para efectuar una breve investigación, sin que hubiere dado cabal y oportuno cumplimiento a tal instrucción. Por su parte, respecto a lo planteado por la entidad recurrente, acerca de que este Órgano Contralor, a través del dictamen cuya reconsideración solicita, se habría pronunciado sobre una materia cuya naturaleza es litigiosa, cabe señalar que con arreglo a lo dispuesto en los artículos 98 de la Constitución Política de la República, 5°, 6° y 16 de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de esta Entidad de Control; 51, 52 y 53 de la ley N° 18.695; y 61 de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, esta Contraloría General posee competencia para fiscalizar a las municipalidades en relación con aspectos vinculados, entre otros, con su funcionamiento y personal, y con la observancia de las normas estatutarias que rigen a los servidores municipales -incluidos los afectos al Código del Trabajo- para lo cual cuenta con diversas atribuciones, entre las que se contempla aquella que importa una labor de interpretación jurídica, que se exterioriza mediante la emisión de dictámenes (aplica los dictámenes N°s. 11.839, de 2008, y 33.481, de 2011). Enseguida, con relación a que el deber de instruir una breve investigación no se encontraría en la normativa, como alega el municipio ocurrente, es menester manifestar enfáticamente que dicho imperativo se establece en virtud del expreso tenor de los artículos 19, N° 3°, de la Constitución Política, y 18, inciso segundo, de la ley N° 18.575, que consagran el derecho a un racional y justo procedimiento, tal como se ha expresado reiteradamente por la jurisprudencia de esta Entidad de Control, entre otros, en los dictámenes N° 6.951, de 2011, y 13.106, de 2013. Luego, en relación a lo expuesto por el municipio, respecto de la imposibilidad de reincorporar al señor Zúñiga Ruíz por no encontrarse considerado dentro del PADEM -plan anual de desarrollo educativo municipal-, es menester anotar que si bien los planes anuales de desarrollo educativo tienen validez para el respectivo año escolar, debiendo las municipalidades ajustarse a ellos, los mismos constituyen un mecanismo establecido por el legislador para asegurar que la dotación docente se correlacione con las reales necesidades educativas de una municipalidad -número de alumnos, niveles y cursos, entre otros-, y, por lo tanto, se trata de un instrumento flexible que debe considerar los cambios que experimente la dotación, en virtud de los requerimientos y circunstancias que les puedan afectar durante su vigencia (aplica dictamen N° 39.661, de 2009). Además, cumple con aclarar a la mencionada entidad edilicia, que el citado instrumento PADEM, no constituye un impedimento para reincorporar a un funcionario ilegalmente separado de sus funciones, máxime si se trata de un servidor regido por el Código del Trabajo y la ley N° 19.464 -asistente de la educación-, al cual no se le aplica el Estatuto de los Profesionales de la Educación, ley N° 19.070, que contempla normas relativas a la dotación y las restricciones que al respecto se establecen para alterarla. En consecuencia, considerando que la situación planteada ya ha sido analizada y resuelta por este Órgano de Control y dado además que, en esta oportunidad, la interesada no acompaña antecedentes que permitan modificar los criterios sostenidos por esta Entidad Fiscalizadora, no cabe sino confirmar lo dispuesto en el dictamen N° 46.957, de 2016, de este Entidad Fiscalizadora. Transcríbase al señor Manuel Zúñiga Ruíz. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República