Dictamen N° 3278/2020

N° 3.278 Fecha: 05-II-2020 Se han dirigido a esta Contraloría General la Subsecretaría de Educación Parvularia y las Municipalidades de Ovalle, Vicuña y Paihuano, planteando un conjunto de interrogantes en relación con la procedencia, cálculo y financiamiento del aumento de remuneraciones previsto en los artículos 1° y 7° de la ley N° 19.464, y de los beneficios remuneratorios contemplados en los artículos 29 y 59 de la ley N° 20.883, respecto de los servidores que se desempeñan en jardines infantiles, administrados por entidades edilicias, y financiados vía transferencia de fondos de la Junta Nacional de Jardines Infantiles -en adelante, JUNJI-. La anotada repartición ministerial solicita, además, la reconsideración del dictamen N° 43.426, de 2016, y las Municipalidades de Ovalle y Vicuña formulan igual requerimiento respecto de los oficios N°s. 6.579, de 2017, y 2.770, de 2018, ambos de la Contraloría Regional de Coquimbo. Requeridas al efecto, la JUNJI, la Dirección de Presupuestos y la Superintendencia de Educación informaron al tenor de las consultas de los ocurrentes. Como cuestión previa, es menester recordar que el referido dictamen N° 43.426, de 2016, manifestó, en lo pertinente, que el personal que labora en jardines infantiles, administrados directamente por las municipalidades, y financiados con recursos de la JUNJI, en la medida que desempeñen alguna de las actividades descritas en el artículo 2° de la ley N° 19.464, tiene derecho a impetrar los emolumentos dispuestos para los asistentes de la educación en la ley N° 20.883. A su turno, el oficio N° 6.579, de 2017, de la Contraloría Regional de Coquimbo, indicó, en lo que interesa, que acorde con lo señalado en el dictamen N° 18.455, de 2017, los funcionarios que cumplen alguna de las tareas señaladas en el mencionado artículo 2° de la ley N° 19.464, en los jardines infantiles de que se trata, les asiste el derecho a requerir el beneficio establecido en el artículo 1° de la ley N° 19.464. Luego, y por las razones antedichas, el oficio N° 2.770, de 2018, de la aludida Sede Regional, resolvió que procede que el referido personal impetre los beneficios dispuestos para los asistentes de la educación, tanto en la ley N° 19.464, como en la ley N° 20.883. Precisado lo anterior, es útil hacer presente que de conformidad con la reiterada jurisprudencia de esta Contraloría General contenida, entre otros, en el dictamen N° 22.138, de 2015, los servidores que se desempeñan en jardines infantiles, financiados con aportes de la JUNJI, y administrados directamente por municipalidades, y que realizan alguna de las labores señaladas en el artículo 2° de la ley N° 19.464, son asistentes de la educación y su relación contractual, de conformidad con lo previsto en el artículo 4° de la ley N° 19.464, se rige por el Código del Trabajo, no obstante encontrarse afecta en cuanto a permisos y licencias médicas a las normas establecidas en la ley N° 18.883. En tal contexto, corresponde pronunciarse sobre las interrogantes formuladas por los ocurrentes, las que serán analizadas en el orden en que han sido planteadas. En primer término, se consulta por el incremento de remuneraciones establecido en el artículo 1° de la ley N° 19.464, disposición que otorgó una subvención destinada a aumentar las remuneraciones del personal asistente de la educación, la que se entrega, mensualmente, a los sostenedores de los establecimientos educacionales subvencionados del sector municipal, quienes deben destinar los recursos recibidos íntegramente al pago de dicho incremento; agregando, el artículo 7° de la señalada normativa, la oportunidad y forma en la que debe calcularse el aludido beneficio. Pues bien, de lo indicado en el párrafo precedente, aparece de manifiesto que el beneficio remuneratorio de que se trata posee una fuente de financiamiento propia, cual es, la subvención creada por el señalado artículo 1° de la ley N° 19.464. Así, entonces, y en atención a que los jardines infantiles de que se trata se financian con los recursos que les transfiere directamente la JUNJI y no tienen la calidad de establecimiento educacional subvencionado, cumple con manifestar que los asistentes de la educación que se desempeñan en tales recintos no tienen derecho a percibir el referido emolumento toda vez que aquellos no perciben la subvención que sirve de sustento al incremento de remuneraciones por el que se consulta (aplica dictamen N° 6.865, de 2011). Precisado lo anterior, corresponde referirse al bono de desempeño laboral que el artículo 29 de la ley N° 20.883, otorgó al personal asistente de la educación que se desempeñaba, al 31 de agosto del año 2014, en establecimientos educacionales administrados, en lo que interesa, directamente por municipalidades. Al respecto, la referida disposición previó que para efectos de determinar el valor de la antedicha asignación el Ministerio de Educación debía establecer un “indicador general de evaluación” compuesto por la sumatoria de cuatro variables -conforme con sus respectivos porcentajes de cumplimiento-. Las variables establecidas por el legislador, para tal efecto, correspondían a los años de servicio en el sistema -cuyo cumplimiento representaba el 30% del total del indicador general-; la escolaridad del beneficiario -equivalente al 20%-; la asistencia promedio anual del establecimiento educacional -correspondiente al 30%-, y los resultados controlados, por índice de vulnerabilidad escolar, del sistema de medición de la calidad de la educación (SIMCE) por establecimiento -que representaba el 20% del valor total-. Luego, de acuerdo con lo previsto en el inciso tercero del mencionado artículo 29, los asistentes de la educación que por la sumatoria de las cuatro variables, hubieren obtenido el 80% o más del valor del indicador general de evaluación, tendrían derecho al monto máximo del estipendio en estudio, contemplando sumas inferiores para quienes hubieren alcanzado un porcentaje inferior al 80% pero superior al 55%, o un resultado igual o menor al 55%. En tal contexto, entonces, aparece que para acceder al mencionado emolumento el legislador exigió, únicamente, que se tratase de asistentes de la educación que, al 31 de agosto del año 2014, cumplieran funciones, en lo que interesa, en establecimientos educacionales administrados directamente por municipios, sin hacer referencia a la forma de financiamiento de dichos recintos, por lo que no resulta procedente excluir del anotado beneficio remuneratorio al personal asistente de la educación que, a la señalada data, cumplía funciones en instituciones financiadas con ingresos económicos de la JUNJI. Ahora bien, los recurrentes exponen que tratándose de los jardines infantiles en estudio no sería posible ponderar el cumplimiento de la variable prevista en la letra d) del antedicho artículo 29 de la ley N° 20.883, vale decir, los “resultados controlados, por índice de vulnerabilidad escolar, del Sistema de Medición de la Calidad de la Educación (SIMCE) por establecimiento”, toda vez que ese instrumento no es aplicado a tales recintos educacionales, lo que, a juicio de estos, impediría el otorgamiento del emolumento en estudio. Al respecto, cabe reiterar que el otorgamiento del beneficio en examen está supeditado, únicamente, a la concurrencia de los requisitos que expresamente ha establecido la normativa para tal efecto, condición que no posee la variable contemplada en la aludida letra d) del artículo 29 de la ley N° 20.883, cuya aplicación, de conformidad con el inciso segundo de dicho precepto, solo tiene por objeto determinar el monto específico que debe enterarse a los beneficiarios de la asignación en estudio, por lo que la circunstancia de que aquella no se verifique no impide la percepción del mismo toda vez que esta no es una condición habilitante para ello (aplica criterio contenido en el dictamen N° 78.113, de 2014). A mayor abundamiento, cumple con hacer presente que el valor máximo del bono de desempeño laboral corresponde a aquellos asistentes de la educación que, reuniendo los demás requisitos legales, hubieren obtenido un valor igual o superior al 80% del valor total del indicador general de evaluación. Luego, en consideración a que la variable prescrita en la mencionada letra d) del artículo 29 de la ley N° 20.883, solo representa el 20% del antedicho indicador general de evaluación, cabe concluir que aun cuando no fuere posible valorar dicho parámetro -por la no concurrencia del mismo-, el beneficiario del emolumento en estudio podría acceder, igualmente, al monto máximo del estipendio por el que se consulta. Enseguida, en lo concerniente al financiamiento del comentado bono de desempeño laboral cabe indicar que de acuerdo con lo prescrito en el inciso quinto del antedicho artículo 29 de la ley N° 20.883, el pago del emolumento en estudio se debía realizar en dos cuotas, en los meses de diciembre del año 2015 y enero de 2016, el que, además, sería de cargo fiscal y cuya administración le corresponde al Ministerio de Educación, quien debe concederlo y resolver los reclamos que tuvieren lugar con ocasión de su implementación. Ahora bien, en atención a que el legislador no estableció los recursos específicos a los que se debía imputar dicho gasto, cumple con hacer presente que las leyes de presupuestos de los años 2015 y 2016, en lo referido al importe de la JUNJI, contemplaron, en su asignación 09-11-01-24-03-170, “Convenios con Municipalidades y otras Instituciones”, los montos a ser traspasados para la operación de los jardines infantiles y salas cuna que funcionan bajo la modalidad de transferencia de fondos. Así, la glosa 05, aplicable a las aludidas asignaciones, dispuso que la entrega de tales haberes se regiría por el decreto N° 67, de 2010, del Ministerio de Educación, y que con cargo a estos recursos podrían financiarse todo tipo de gastos, “incluidos los de personal, tales como remuneraciones, capacitaciones a los funcionarios, pagos de horas extras, bonos, aguinaldos, reajustes u otros beneficios que pacten con sus respectivos empleadores”. A su vez, el referido decreto N° 67, de 2010, en su artículo 17, señala, en lo pertinente, que los caudales de que se trata deben ser destinados al financiamiento de aquellos gastos que origina la atención de niños y niñas asistentes a los jardines infantiles, tales como remuneraciones y otros beneficios legales del personal del establecimiento educacional, agregando, que la JUNJI “determinará los ítemes autorizados para el uso de los fondos transferidos”. Pues bien, acorde con lo indicado, la JUNJI, en el anexo 1, acápite 1, de las resoluciones exentas N°s. 015/0159, de 2013; 015/0031 y 015/00802, ambas de 2016, precisó, para los períodos correspondientes, los antedichos ítems, indicando, en lo concerniente a las remuneraciones y otros beneficios del personal, en lo que interesa, que aquellos corresponden a los egresos por concepto de remuneraciones del personal de carácter permanente, estipulados en los respectivos contratos de trabajo y los demás beneficios legales. De lo expuesto, entonces, aparece que correspondía a la JUNJI transferir los fondos necesarios para el pago del bono de desempeño laboral en comento, toda vez que el aludido emolumento corresponde a un beneficio fijado por la ley para el personal asistente de la educación de que se trata (aplica criterio contenido en el dictamen N° 7.954, de 2018). Por consiguiente, en la medida que existan funcionarios que reúnan los requisitos previstos para acceder al beneficio en análisis -lo que deberá ser determinado por el Ministerio de Educación-, y teniendo presente la regla de prescripción contenida en el artículo 510, inciso primero, del Código del Trabajo, las Municipalidades de Ovalle, Vicuña y Paihuano deberán realizar las gestiones correspondientes para obtener de la Junta Nacional de Jardines Infantiles los recursos necesarios que permitan el financiamiento del anotado emolumento. Enseguida, la Subsecretaría de Educación Parvularia consulta si el estipendio en análisis debía ser considerado en el cálculo de la “remuneración bruta mensualizada”, para efectos de determinar el monto de la asignación contemplada en el artículo 3° de la ley N° 20.905. Al respecto, es menester tener presente que el artículo 5°, inciso segundo, del decreto N° 230, de 2016, del Ministerio de Educación -que contiene el reglamento de la asignación contemplada en el señalado artículo 3° de la ley N° 20.905-, establece que para efectos de calcular la aludida “remuneración bruta mensualizada”, se considerará lo señalado en los incisos primero y segundo del artículo 41 del Código del Trabajo -que establece lo que debe entenderse por remuneración-. Luego, en atención a que de conformidad con lo dispuesto en el referido artículo 29 de la ley N° 20.883, el bono de desempeño laboral “no constituirá remuneración ni renta para ningún efecto legal”, cabe concluir que dicho estipendio no debió ser computado para el cálculo de la “remuneración bruta mensualizada” a que se refieren los artículos 3° de la ley N° 20.905, y 5° del decreto N° 230, de 2016, del Ministerio de Educación. Finalmente, cabe analizar las interrogantes formuladas en relación con la asignación establecida en el artículo 59 de la ley N° 20.883. Pues bien, la aludida disposición -conforme con su texto vigente- otorgó, a contar del 1 de enero de 2016, un bono al personal asistente de la educación, regido por la ley N° 19.464, de los establecimientos educacionales administrados, en lo que interesa, directamente por municipalidades o por Servicios Locales de Educación Pública, siempre que su remuneración bruta mensual fuere igual o inferior a $ 382.573, del mes inmediatamente anterior a su pago y en la medida que aquellos cuenten con un contrato vigente para el desempeño de las funciones señaladas en las letras a), b) y c) del artículo 2° de la señalada ley N° 19.464, o en el párrafo 2° de Título I de la ley N° 21.109, según corresponda. Prescribe, el inciso segundo del referido artículo 59, que el aludido bono ascenderá a $ 27.006 mensuales por una jornada laboral de 44 o 45 horas semanales, añadiendo, que si la jornada fuere inferior a lo indicado, se calculará en forma proporcional a la que esté contratado. En tal contexto, entonces, cumple con señalar que en atención a que el aludido beneficio se otorgó a los asistentes de la educación que, reuniendo los demás requisitos establecidos por el antedicho artículo 59, se desempeñen, en lo que interesa, en establecimientos educacionales administrados directamente por municipios, sin hacer referencia a la forma de financiamiento de dichos recintos, el personal asistente de la educación que, reuniendo los anotados presupuesto legales, cumple funciones en instituciones financiadas por la JUNJI, y administradas por entidades edilicias, tiene derecho a acceder a dicho estipendio. A su turno, en lo que respecta al financiamiento del anotado emolumento, cumple con hacer presente que el inciso cuarto del referido artículo 59 -incorporado por el artículo 1°, N° 2, de la ley N° 20.952-, prescribe que “a este bono le será aplicable lo dispuesto en la oración final del inciso quinto del artículo 29 de la presente ley”, el que prevé, a su vez, y en lo que interesa, que el estipendio que allí se regula “será de cargo fiscal y administrado por el Ministerio de Educación, al que le corresponderá especialmente concederlo y resolver los reclamos a que haya lugar con ocasión de su implementación”. Enseguida, de acuerdo con lo previsto en el artículo transitorio de la mencionada ley N° 20.952 -que modificó a contar del 1 de enero de 2016, el artículo 59 de la ley N° 20.883-, “el mayor gasto fiscal que represente la aplicación de esta ley durante el primer año presupuestario de vigencia se financiará con cargo a la partida presupuestaria 09 de la Ley de Presupuestos del Sector Público. No obstante lo anterior, el Ministerio de Hacienda, con cargo a la partida presupuestaria del Tesoro Público, podrá suplementar dicho presupuesto en la parte del gasto que no se pudiere financiar con esos recursos". De lo expuesto, aparece que para el aludido año 2016 no se indicó la asignación específica a la que se debía imputar dicho gasto, por lo que, en tal hipótesis, cabe reiterar lo expresado en relación con el financiamiento del bono de desempeño laboral previsto en el artículo 29 de la ley N° 20.883, en el sentido de que la glosa 05 de la asignación 09-11-01-24-03-170 de la ley N° 20.882; el artículo 17 del decreto N° 67, de 2010, del Ministerio de Educación y la resolución exenta N° 015/00802, de 2016, de la JUNJI, permite que con cargo a los recursos que se consultan en la aludida asignación presupuestaria se financien, en lo que interesa, los beneficios legales que se establezcan a favor de los funcionarios que se desempeñen los jardines infantiles de que se trata. En consecuencia, en el año 2016, correspondió que la JUNJI transfiriera a los municipios los fondos necesarios para el pago de la asignación prevista en el comentado artículo 59 de la ley N° 20.883, toda vez que el aludido emolumento corresponde a un beneficio fijado por la ley para el personal asistente de la educación de que se trata (aplica criterio contenido en el dictamen N° 7.954, de 2018). Diversa es la situación de los años 2017, 2018 y 2019, toda vez que las leyes de presupuestos de las aludidas anualidades, en lo concerniente al importe de la Subsecretaría de Educación, contemplan, en la asignación 09-01-20-24-03-725, denominada “Bono al Personal Asistente de la Educación Art. 59 de la ley N° 20.883”, los montos a ser traspasados para solventar el emolumento en estudio, por lo que, en tales períodos, corresponde que la aludida repartición ministerial transfiera los recursos necesarios para el financiamiento del anotado emolumento. Precisado lo anterior, y en lo que respecta a si la antedicha asignación debe ser considerada para el cálculo de la remuneración bruta mensualizada a que se refieren los artículos 3° de la ley N° 20.905, y 5° del decreto N° 230, de 2016, del Ministerio de Educación, cumple con manifestar que el inciso tercero del comentado artículo 59 de la ley N° 20.883, establece que el estipendio en estudio no servirá de base de cálculo de ninguna otra remuneración, por lo que no resulta procedente computar los montos que se enteren por tal concepto para efectos de determinar el monto de la asignación contemplada en el artículo 3° de la ley N° 20.905. Compleméntanse, en los términos indicados, los dictámenes N°s. 43.426, de 2016, y 18.455, de 2017; y reconsidéranse, en lo pertinente, los oficios N°s. 6.579, de 2017; y, 2.770 y 3.049, ambos de 2018, de la Contraloría Regional de Coquimbo. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República