Dictamen N° 62188/2009

N° 62.188 Fecha: 9-XI-2009 Se ha dirigido a este Organismo de Control doña Mariana Viera Gutiérrez, solicitando un pronunciamiento acerca de la aplicación de las normas relativas a la prescripción contenidas en el Código Penal a las infracciones y sanciones reguladas en el Código Sanitario. Plantea, en síntesis, que dado que las normas que regulan el sumario sanitario, contenidas en el Código del ramo, no se refieren a la prescripción de las infracciones o sanciones que en él se acrediten o impongan, conforme al criterio contenido en los dictámenes que cita, son aplicables las normas que contempla el Código Penal respecto de las faltas, agregando, en consecuencia, que el plazo que se debe computar para estos efectos es el de seis meses establecido en el artículo 97 del mismo texto. Observa la ocurrente, que el Instituto de Salud Pública ha rechazado la aplicación de las normas referidas a la prescripción respecto de las infracciones al Código Sanitario por estimar que este cuerpo legal no contempla norma alguna al respecto. Requerida de informe, la Directora del Instituto de Salud Pública lo ha evacuado sosteniendo que al no existir en el Código Sanitario una norma propia sobre prescripción, el plazo que rige para invocar la extinción de las sanciones es el que señala el derecho común, y que de acuerdo al artículo 2514 del Código Civil, dicho plazo se cuenta desde que la obligación se haya hecho exigible, lo que ocurre desde la fecha en que la sentencia administrativa haya quedado ejecutoriada. Señala que si bien la sanción que emana de un sumario sanitario tiene el carácter de falta, no es de naturaleza penal, puesto que la sanción no está tipificando un hecho punible, sino que la vulneración de una norma sanitaria -aludiendo al decreto N°1.876, de 1995, del Ministerio de Salud, que aprueba el Reglamento del Sistema Nacional de Control de Productos Farmacéuticos-, lo que sólo puede ser objeto de impugnación por la vía civil en juicio sumario de reclamación de multa. Estima inaplicable la analogía, por cuanto no existe un tipo penal, y agrega que las excepciones son de derecho estricto, lo que impone una aplicación restrictiva, circunscrita a la situación específicamente regulada por el legislador. Alude, enseguida, a los artículos 20 y 501 del Código Penal, de los que deduce que las multas no son penas y que de acuerdo al espíritu de la ley, las sanciones administrativas no debían exceder de las faltas, citando, por último, una sentencia de un juzgado civil de Santiago que avalaría su planteamiento. Al respecto, en lo que se refiere a los artículos 2514 y 2515 del Código Civil, cabe señalar que tales preceptos se refieren a la prescripción como medio de extinguir las acciones judiciales y se insertan dentro del Título XLII de su Libro IV, en el que se regula, precisamente, ese modo de extinguir las obligaciones, en concordancia con lo establecido en el artículo 1567 del mismo Código. Diverso es el contenido de las normas del Código Sanitario que inciden en la cuestión planteada -en particular las previstas en los Títulos II y III de su Libro X, referidos al sumario sanitario y a las sanciones y medidas sanitarias que puede aplicar la autoridad sectorial-, puesto que ellas otorgan a los órganos del Estado que indican, la potestad de sancionar las infracciones correspondientes, por lo que la naturaleza de tales preceptos legales es distinta de la normativa civil que regula relaciones de alcance patrimonial. Ahora bien, puesto que la analogía consiste, precisamente, en extender una norma jurídica, por identidad de razón, a casos no comprendidos expresamente en ella, resulta que los artículos 94 y 97 del Código Penal, en lo que interesa a la prescripción de las faltas, en cuanto se refieren a la potestad de ciertos órganos del Estado para imponer sanciones, participan de una misma naturaleza con la preceptiva sanitaria que otorga idéntica potestad a la autoridad administrativa. Atendido lo anterior, tal como ha sido precisado por la jurisprudencia de esta Entidad de Control, contenida en sus dictámenes N°s. 14.571, de 2005, 28.226, de 2007, y 30.070, de 2008, la inexistencia de normas de prescripción en el Código Sanitario, tanto respecto de las infracciones como de las sanciones previstas en esa normativa, permite aplicarles los preceptos correspondientes del Código Penal, referidos a las faltas. Por otro lado, en cuanto a la interpretación restrictiva y de derecho estricto que se postula por parte de la entidad informante, cabe reiterar lo sostenido en el dictamen N° 28.226, de 2007, ya citado, en orden a que, previo al ejercicio hermenéutico, se debe distinguir el contenido de las normas en cuestión, de modo que sólo se interpreten restrictivamente, aquellas que conciernan a las atribuciones de los órganos del Estado, en tanto que las que se refieran a derechos, libertades o garantías de las personas, o limiten las potestades estatales, lo sean extensivamente, conforme a los principios que enuncia en la materia la Constitución Política de la República. Por ello, ya sea que se considere que las reglas sobre prescripción limitan las potestades sancionadoras del Estado -puesto que las acotan a su efectivo ejercicio dentro de cierto plazo-, ya sea que se estime que ellas inciden en los derechos de las personas -en cuanto dejan su esfera de intereses a salvo del poder sancionador-, es indudable que tales reglas también se deben aplicar, extensivamente y por analogía, en aquellos ámbitos sectoriales en los que el silencio o las omisiones del legislador no las han considerado. Finalmente, en cuanto a las sentencias de tribunales ordinarios que se extractan y citan, sólo cabe señalar que de acuerdo al artículo 3° inciso segundo del Código Civil, las sentencias de dichos tribunales no tienen fuerza obligatoria, sino en las causas en las que actualmente se pronuncien, tal como lo ha señalado una reiterada jurisprudencia administrativa contenida, entre muchos otros, en los dictámenes N°s. 70.003 de 1977, 1.858 de 1980, 20.034 de 1992, 5.109 de 1993, 5.061 de 1998, 47.737 de 2000, 14.571, de 2005, y 34.319, de 2007. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República