Dictamen N° 102340/2015

N° 102.340 Fecha: 29-XII-2015 La División de Municipalidades de esta Contraloría General consulta acerca de la normativa por la que deben regirse las entidades edilicias para la contratación a honorarios de personas naturales, después de la modificación del decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, por el decreto N° 1.763, de 2008, de la misma Cartera de Estado, que reemplaza el capítulo XII por “Clasificación de las prestaciones de Servicios Personales y su contratación”. Sobre el particular, el artículo 4° de la ley N° 18.883 prevé, en sus incisos primero y segundo, en lo que importa, que podrán contratarse sobre la base de honorarios a profesionales y técnicos de educación superior o expertos en determinadas materias, cuando deban realizarse labores accidentales y que no sean las habituales de la municipalidad y, además, la prestación de servicios para cometidos específicos, conforme a las normas generales. A su vez, el artículo 1°, inciso primero, de la ley N° 19.886 dispone, en lo que interesa, que los contratos que celebre la Administración del Estado, a título oneroso, para el suministro de bienes muebles y de los servicios que se requieran para el desarrollo de sus funciones, se ajustarán a las normas y principios de ese cuerpo legal y de su reglamentación. Por su parte, el artículo 3°, letra a), de la misma ley excluye de su aplicación a las contrataciones de personal de la Administración del Estado reguladas por estatutos especiales y los contratos a honorarios que se celebren con personas naturales para que presten servicios a los organismos públicos, cualquiera sea la fuente legal en que se sustenten. Enseguida, procede consignar que la jurisprudencia administrativa ha precisado que los contratos a honorarios que celebran las municipalidades en virtud del artículo 4° de la ley N° 18.883, son convenios relativos a personal, dado que ese precepto legal está inserto en la normativa que lo rige, resultando aplicable la restricción prevista en el artículo 13 de la ley N° 19.280, cuyo inciso primero establece un límite a las sumas que las entidades edilicias pueden destinar el pago de honorarios (aplica criterio contenido en el dictamen N° 60.469, de 2008, de esta Entidad Fiscalizadora). Como puede advertirse, las regulaciones contenidas en la ley N° 19.886 no resultan aplicables a los contratos a honorarios que las municipalidades suscriban con personas naturales, cuando importen una provisión de personal municipal de acuerdo al citado artículo 4° de la ley N° 18.883, ajustándose a los procedimientos establecidos en las pertinentes disposiciones estatutarias (aplica criterio contenido, entre otros, en los dictámenes N°s. 51.663 y 60.469, ambos de 2008; 53.212, de 2011 y 46.431, de 2015, de este origen). Al margen de lo anterior, es dable señalar que de conformidad con lo previsto en el artículo 8° de la ley N° 18.695, las municipalidades podrán celebrar contratos que impliquen la ejecución de acciones determinadas, a fin de ‘atender las necesidades de la comunidad local’. Luego, sus incisos cuarto, quinto y sexto, especifican los supuestos en que proceden las licitaciones públicas y privadas, y los tratos directos. Más adelante, su artículo 66 agrega que “La regulación de los procedimientos administrativos de contratación que realicen las municipalidades se ajustará a la Ley de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios y sus reglamentos”, sin perjuicio de lo previsto en el inciso tercero, letra d) del artículo 30 de la ley N° 19.886, que previene que “La suscripción de convenios marco no será obligatoria para las municipalidades, sin perjuicio de que éstas, individual o colectivamente, puedan adherir voluntariamente a los mismos”. De lo anterior se advierte que las contrataciones que realicen los municipios para ‘atender las necesidades de la comunidad local’ -que no importen una provisión de personal municipal-, deben someterse a las normas de la ley N° 19.886 y su reglamento, rigiéndose por el principio de libre concurrencia. En atención al mismo, no es posible limitar la participación de los oferentes solo a personas jurídicas, razón por la cual las personas naturales también pueden resultar adjudicadas en los procesos licitatorios o seleccionadas para suscribir, fundadamente, un trato directo. A su turno, en relación con los servicios personales especializados, regulados en el capítulo XII del decreto N° 250, ya aludido, se observa que debe aplicarse el mismo razonamiento anterior, pues en dichas contrataciones pueden participar tanto personas naturales como jurídicas. De este modo, cabe concluir que las municipalidades cuentan con atribuciones para contratar personas naturales tanto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4° de la ley N° 18.883, como también, mediante los procedimientos previstos en la ley N° 19.886, en la medida que concurran los supuestos del citado artículo 8° de la ley N° 18.695 (aplica dictámenes N°s. 43.065, de 2008, y 46.431, de 2015, de esta procedencia). En este orden de ideas, también cabe referirse a la consulta efectuada por la Municipalidad de Valdivia, mediante la cual requiere un pronunciamiento que determine en qué casos procedería imputar los contratos de prestación de servicios de personas naturales que ese municipio celebre conforme al subtítulo 22, bienes y servicios de consumo, ítem 11, servicios técnicos y profesionales, asignación 999, otros, y en qué casos al subtítulo 21, gastos en personal, ítem 03, otras remuneraciones, asignación 001, honorarios a suma alzada - personas naturales. Agrega que tal circunstancia sería relevante considerando el aludido artículo 13 de la ley N° 19.280, que establece que las sumas que cada municipio destine anualmente al pago de honorarios, no podrá exceder el límite de gasto ahí contemplado en el presupuesto municipal por concepto de remuneraciones de su personal de planta, y que el concejo, al momento de aprobar el presupuesto municipal y sus modificaciones, debe prestar su acuerdo a los objetivos y funciones específicas que deban servirse mediante contratación a honorarios. Al respecto, acerca de la imputación del gasto de las referidas contrataciones al subtítulo 22 de la pertinente ley de presupuestos, conviene precisar que de acuerdo con el Clasificador Presupuestario -aprobado por el decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda-, dicho rubro comprende, en lo que interesa, aquellos gastos por adquisiciones de ‘bienes de consumo y servicios no personales’, necesarios para el cumplimiento de las funciones y actividades de los organismos del sector público. Por lo anterior, se incluyen en el citado subtítulo, los contratos de prestaciones de ‘servicios no personales’ que realicen personas naturales, las cuales se pagan sobre la base de un precio, las que, en todo caso, deben convenirse a través de los procedimientos de contratación establecidos en la anotada ley N° 19.886, y que tal como se indicó, traten sobre contrataciones que efectúen los municipios para ‘atender las necesidades de la comunidad local’, que no importen una provisión de personal municipal. En cambio, si tales contrataciones de personas naturales tienen por objeto la realización de prestaciones de servicios personales que se remuneran sobre la base de honorarios, se rigen por lo dispuesto en la apuntada ley N° 18.883, imputándose al subtítulo 21 de la respectiva ley de presupuestos, que comprende todos los gastos que, por concepto de remuneraciones, aportes del empleador y otros gastos relativos al personal, consultan los organismos del sector público para el pago del personal en actividad (aplica criterio contenido en el dictamen N° 1.557, de 2011, de este origen). Transcríbase a la Municipalidad de Valdivia y a la Contraloría Regional de los Ríos. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República