Dictamen N° 42003/2014

N° 42.003 Fecha: 11-VI-2014 Se ha dirigido a esta Contraloría General doña Paula Lemari Aedo, reclamando en contra de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI), por el incumplimiento de la resolución exenta N° 658, de 2013, de la Subdirección Nacional de Temuco de la misma entidad, lo que le impide obtener el pago de la segunda cuota pactada con ese organismo en el contrato de prestación de servicios denominado “Ceremonia de Cierre del Programa Orígenes BID-CONADI, Región de Los Ríos”. En una segunda solicitud -de 27 de febrero del año en curso- hace presente, adjuntando la documentación pertinente, que la mencionada Subdirección Nacional ha iniciado, mediante su resolución exenta N° 139, de 2014, un procedimiento tendiente a la invalidación del acto administrativo al que se refiere su primer requerimiento. Previo al análisis de la resolución cuyo cumplimiento y validez se reclama, es menester hacer, a la luz de los antecedentes tenidos a la vista, una reseña del contexto en el que fue dictada, como asimismo de las actuaciones verificadas con posterioridad a su expedición. En primer término, cabe anotar que con fecha 4 de diciembre de 2012, en el marco de una licitación pública, se celebró entre CONADI y la recurrente el contrato de prestación de servicios antes individualizado, por el monto de $25.000.000, siendo aprobado por la resolución exenta N° 2.052, del mismo año, del Director Regional de CONADI de la Región de Los Ríos. Luego, con posterioridad al pago de la primera cuota del precio acordado y al desarrollo de la ceremonia de cierre convenida -realizada el 15 de diciembre de 2012-, la resolución exenta N° 2.227, de 2012, del Director Regional de CONADI de la Región de Los Ríos, autorizó el término unilateral del contrato y ordenó el cobro de la caución que lo garantizaba, en atención a que, según el informe técnico que invoca en su considerando 25, la señora Lemari Aedo incumplió gravemente esa convención, incurriendo con ello en la causal de cese prevista en la cláusula 3.17 de las bases administrativas de la respectiva propuesta y en lo estipulado en la cláusula octava de dicha contratación. En razón de lo anterior, la afectada impugnó tal decisión por la vía de los recursos de reposición -desestimado mediante la resolución exenta N° 55, de 2013, del Director Regional de CONADI de la Región de Los Ríos- y jerárquico, interpuesto en subsidio. En este contexto, la resolución exenta N° 658, de 8 de mayo de 2013, del Subdirector Nacional de Temuco de CONADI, cuyo cumplimiento reclama la recurrente, acogiendo el consignado recurso jerárquico, dejó sin efecto la aludida resolución exenta N° 2.227, de 2012; aprobó el informe final presentado por la señora Lemari Aedo e instruyó al Director Regional de CONADI de la Región de Los Ríos el pago, devengamiento e imputación de la segunda cuota pactada a la asignación que individualiza del presupuesto correspondiente al año 2012, del Programa Orígenes BID-CONADI. La resolución del Subdirector Nacional se basó en que no concurrían los supuestos de hecho que ameritaran poner término unilateral a la convención en cuestión, teniendo en cuenta al efecto un nuevo informe técnico, invocado en su considerando 20, según el cual la afectada “no cometió ninguna falta grave en contra del cumplimiento del contrato, ni mucho menos perjudicó o puso en riesgo la realización del evento antes indicado”. Requerido al efecto, el Director Nacional de CONADI manifestó que de los informes técnicos evacuados en relación con la contratación de que se trata “se verificó el incumplimiento de la cláusula 3.17 de las Bases de Licitación y de la Cláusula Tercera del contrato suscrito para el pago de la segunda cuota”, según las falencias en la prestación de los servicios que enuncia -de acuerdo al informe técnico que sustentó la resolución exenta N° 2.227, de 2012-, de lo que, a su juicio, se colegiría que la mencionada resolución exenta N° 658, de 2013, “carece de consideraciones que le sirvan de fundamento”. Agrega que la referida resolución ordena el pago de la segunda cuota correspondiente a los servicios contratados y su imputación a la asignación que enuncia del presupuesto del año 2012, en circunstancias que éste se encuentra cerrado y que no se consideran en el presupuesto vigente a la fecha del informe recursos con ese objeto, por lo que tal instrucción contravendría el principio de legalidad del gasto. Hace también presente que esta Contraloría General auditó y observó el contrato en cuestión. Finalmente, informa que en atención a las consideraciones expuestas, instruyó al Subdirector Nacional de Temuco de esa entidad la invalidación de la citada resolución exenta N° 658, de 2013. Por su parte, el Subdirector Nacional de Temuco de CONADI, con fecha 2 de abril de 2014, informó que, por instrucción del Director Nacional de CONADI consignada en el párrafo anterior -la que representó en su oportunidad-, inició un procedimiento de invalidación respecto de la aludida resolución exenta N° 658, de 2013. Asimismo, se han tenido a la vista los informes evacuados por la Directora Regional de CONADI de la Región de Los Ríos. En relación con la materia, cabe señalar que según lo dispuesto, en lo pertinente, por el artículo 38 de la ley N° 19.253 -que establece normas sobre protección, fomento y desarrollo de los indígenas, y crea la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena-, CONADI es un servicio público funcionalmente descentralizado, conformado por dos Subdirecciones Nacionales, una de ellas en la ciudad de Temuco, la que incluye en su ámbito jurisdiccional la XIV Región a cargo de la Dirección Regional de Los Ríos, con sede en Valdivia. Asimismo, acorde con lo prescrito en los artículos 44, inciso primero, y 45, inciso primero, del mencionado texto legal, el jefe superior del servicio de que se trata es su Director Nacional, sin perjuicio de que las enunciadas Subdirecciones Nacionales se encuentran a cargo de sendos Subdirectores Nacionales. Precisado el marco orgánico pertinente, es menester referirse a la vigencia y revisión de los actos administrativos emanados de CONADI, para lo cual debe considerarse la normativa contenida en la ley N° 19.880, que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado. Así, resulta pertinente anotar que el inciso segundo del artículo 51 de la ley N° 19.880 dispone que “Los decretos y las resoluciones producirán efectos jurídicos desde su notificación o publicación, según sean de contenido individual o general”. Por su parte, es del caso recordar que los actos administrativos adquieren el carácter de firmes cuando terminan los recursos administrativos ordinarios deducidos -sea que el procedimiento impugnatorio se afine mediante una resolución expresa o por haber vencido el plazo para entender desestimado el recurso- o desde que transcurra el término que la ley concede para la interposición de los mismos (aplica criterio contenido en el dictamen N° 13.188, de 2009). Al respecto, es menester consignar que, en conformidad con lo establecido en los artículos 15 y 59 de la ley N° 19.880, todo acto administrativo es impugnable por el interesado mediante los recursos ordinarios de reposición y jerárquico, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisión, regulado en el artículo 60 del mismo ordenamiento. Con todo, los actos administrativos pueden ser revocados o aclarados, con arreglo, respectivamente, a los artículos 61 y 62 del mencionado texto legal, o bien invalidados, acorde con su artículo 53. En particular, cabe anotar, en lo que atañe a la especie, que según lo previsto en la última norma citada, la invalidación de un acto administrativo supone que éste sea contrario a derecho; que se verifique dentro de los dos años desde su notificación o publicación y que se dé previamente audiencia al interesado. El inciso final de dicho precepto precisa que el acto invalidatorio será siempre impugnable ante los Tribunales de Justicia. Además, el ejercicio de la potestad invalidatoria implica la dictación del acto administrativo pertinente por la autoridad competente, es decir por aquella que ha expedido el respectivo instrumento (aplica criterio sustentado en el dictamen N° 6.518, de 2011). Ahora bien, de los antecedentes tenidos a la vista se advierte que la anotada resolución exenta N° 658, de 2013, del Subdirector Nacional de Temuco de CONADI, fue dictada por éste al pronunciarse sobre un recurso jerárquico interpuesto por la recurrente en contra de la resolución exenta N° 2.227, de 2012, de la Dirección Regional de CONADI de la Región de Los Ríos, y se encuentra actualmente firme. Asimismo, en relación con el procedimiento de invalidación de la citada resolución exenta N° 658, de 2013, es menester anotar que la Dirección Nacional de CONADI sostiene que aquélla adolecería de la debida fundamentación, ya que estima -a diferencia de lo afirmado en ese instrumento- que, según el informe técnico que invoca, el contrato fue incumplido gravemente, concurriendo con ello el supuesto que, de acuerdo a las bases administrativas que rigieron la licitación respectiva y a las estipulaciones contractuales pertinentes, permitía el término unilateral de la convención. Al respecto, es preciso indicar que corresponde al Subdirector Nacional de Temuco de CONADI afinar el procedimiento invalidatorio aludido, determinando, en definitiva, de acuerdo con el marco jurídico que rigió la contratación de que se trata y los antecedentes que haya recabado si efectivamente concurrió algún vicio de legalidad que amerite la invalidación total o parcial de la mencionada resolución exenta N° 658. A su turno, en lo que atañe a la eventual vulneración por parte del mencionado acto administrativo al principio de legalidad del gasto al ordenar al respectivo Director Regional el pago, devengamiento e imputación presupuestaria de la segunda cuota del precio del contrato al presupuesto correspondiente al año 2012 del Programa Orígenes BID-CONADI, cabe señalar que el artículo 12 del decreto ley N° 1.263, de 1975 -orgánico de administración financiera del Estado- establece que el ejercicio presupuestario debe coincidir con el año calendario y que a partir del 1 de enero de cada año no puede efectuarse pago alguno sino con cargo al presupuesto vigente. Luego, por aplicación del precepto enunciado, no resulta procedente que se efectúe un pago con cargo a un presupuesto fenecido, como acontece con el correspondiente al año 2012, conforme lo ordena la citada resolución exenta N° 658, de 2013, por lo que ésta no resulta procedente en ese aspecto. No obstante, ello de manera alguna puede significar dejar de pagar prestaciones contractuales que sean efectivamente exigibles y que no fueron enteradas en el período presupuestario respectivo, ya que podría configurarse un enriquecimiento sin causa para el acreedor, correspondiendo en tal caso imputarse el gasto en cuestión al presupuesto vigente, de conformidad con las normas de ejecución pertinentes (aplica criterio contenido en el dictamen N° 61.981, de 2010). En este contexto, debe consignarse que la citada resolución exenta N° 658, sólo puede ser invalidada, total o parcialmente, por un acto administrativo de la autoridad que lo expidió -Subdirector Nacional de Temuco de CONADI-, fundado en la concurrencia de vicios de legalidad, debiendo resguardarse, en todo caso, los intereses públicos comprometidos, con el cobro de las multas y garantías que puedan tener lugar. Finalmente, en cuanto a la auditoría a la que se alude en el informe de la Dirección Nacional de CONADI, resulta necesario precisar que si bien mediante el Informe Final N° 27, de 2 de mayo de 2013, esta Entidad de Control observó que no se había dado cumplimiento a la resolución exenta N° 2.227, de 2012, ello obedeció a que a esa fecha aún no se había emitido la resolución exenta N° 658, de 8 de mayo de 2013, que dejó sin efecto el primer acto administrativo. En consecuencia, esa entidad deberá informar acerca de las actuaciones que se adopten en relación con la materia a la Contraloría Regional de Los Ríos, la que, a su vez, realizará las indagaciones tendientes a verificar que aquéllas sean jurídicamente procedentes a la luz de lo expresado en el presente oficio y de los antecedentes que recabe. Transcríbase a la recurrente; a la Subdirección Nacional de Temuco y a la Dirección Regional de la Región de Los Ríos, ambas de CONADI, y a las Contralorías Regionales de La Araucanía y de Los Ríos. Saluda atentamente a Ud., Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República