Dictamen N° 7482/2013

N° 7.482 Fecha: 01-II-2013 Se ha dirigido a esta Contraloría General la Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda, solicitando que este Organismo de Control se abstenga de emitir pronunciamientos en relación con el eventual derecho que tendrían los profesionales de la educación, exdependientes de ese municipio, de percibir la indemnización que establece el artículo 2° transitorio de la ley N° 19.070, luego de haberse acogido a la bonificación por retiro voluntario del artículo 2° transitorio de la ley N° 20.158, atendidas las razones que expresa. El requerimiento formulado se funda en que esta Entidad de Fiscalización, acogiendo un reclamo deducido por doña María Luisa Satriani Arcieri, emitió el dictamen N° 50.611, de 2012, por el que manifestó, en síntesis, que aquella cumplía con los requisitos que exige el artículo 2° transitorio de la ley N° 19.070 -Estatuto de los Profesionales de la Educación-, para acceder al pago de la indemnización que establece ese precepto, por lo que la Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda debía proceder a su entero, aun cuando hubiera percibido, anteriormente, la bonificación aludida. Por su parte, la persona ya individualizada también ha recurrido ante este Órgano de Control, pidiendo que se ordene a esa entidad edilicia dar cumplimiento al citado dictamen. Al respecto, y para una mejor comprensión del asunto que se trata, se ha estimado pertinente referirse al criterio jurisprudencial que ha sostenido esta Entidad de Fiscalización sobre la materia enunciada, toda vez que lo solicitado por el municipio incide en el mismo. En este contexto, debe mencionarse que, a través del dictamen N° 44.766, de 2008, se determinó, por las consideraciones que en él se contienen, que la indemnización del artículo 2° transitorio de la ley N° 19.070, podía ser percibida de manera conjunta con la bonificación que otorga el mencionado artículo 2° transitorio de la ley N° 20.158. Sin embargo, en virtud del dictamen N° 8.156, de 2011, se reconsideró el antedicho pronunciamiento, concluyéndose, por una parte, que los beneficios antes citados no eran compatibles y, por otra, que los términos del nuevo criterio jurisprudencial comenzarían a regir hacia el futuro, desde la fecha de emisión de aquel pronunciamiento, hecho acaecido el 8 de febrero de 2011. Posteriormente, el dictamen N° 48.218, de 2011, señaló que el N° 8.156, de igual año, no había afectado las situaciones producidas durante la vigencia del N° 44.766, de 2008, de modo que quienes habían percibido ambos beneficios al amparo de la interpretación contenida en ese último pronunciamiento, nada debían restituir por ese concepto. Asimismo, determinó que las personas que durante el período de vigencia del dictamen N° 44.766, de 2008, y que, cumpliendo con los requisitos que exige el artículo 2° transitorio de la ley N° 19.070, hubieran solicitado la indemnización a que se refiere este precepto legal, encontrándose la resolución de dicha petición pendiente al 8 de febrero de 2011, tienen derecho a que aquella les sea pagada, en los términos que indicaba la jurisprudencia en vigor a la época de sus respectivos requerimientos. Precisado lo anterior, corresponde, a continuación, pronunciarse sobre los argumentos en que la recurrente funda lo solicitado, los que serán atendidos de la manera que aparecen formulados en su petición. En primer término, manifiesta que no comparte el planteamiento contenido en el dictamen N° 44.766, de 2008, pues, en su opinión, la bonificación e indemnización de los artículos 2° transitorios de las leyes N°s. 20.158 y 19.070, respectivamente, nunca pudieron ser compatibles, posición que, según expresa, ha sido recogida por la Corte Suprema, en sentencia de fecha 28 de enero de 2010, rol N° 7766, de 2009, entre otros fallos. Sobre el hecho que la municipalidad recurrente difiera del criterio manifestado en el N° 44.766, de 2008, cabe señalar que dicha materia ya fue debidamente ponderada en el dictamen N° 8.156, de 2011, el cual modificó tal pronunciamiento, determinando la improcedencia de la percepción conjunta de los estipendios antes aludidos, razón por la cual esta Contraloría no se pronunciará nuevamente a ese respecto. En cuanto a la existencia de jurisprudencia de la Corte Suprema que, de acuerdo con lo indicado por la interesada, ha sustentando que los referidos estipendios son incompatibles, oponiéndose al planteamiento del dictamen N° 44.766, de 2008, cumple con recordar que el inciso final del artículo 3° del Código Civil, dispone que las sentencias judiciales solo producen efectos en las causas en que actualmente se pronuncian, alcanzando únicamente a quienes han sido parte en los procesos en las que se han dictado. Así y dado el efecto relativo de las sentencias que la propia norma precitada consagra, la circunstancia que un fallo resuelva una materia con criterios distintos a los sustentados por este Órgano Contralor, no tiene la fuerza suficiente para alterar la doctrina contenida en la jurisprudencia de esta Entidad de Fiscalización respecto de las personas que no han sido parte de la acción judicial respectiva. Enseguida, la Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda expone que no le corresponde a esta Contraloría General pronunciarse acerca de la materia expuesta, atendido que a la época en que la señora Satriani Arcieri solicitó la citada indemnización -12 de diciembre de 2008-, esa entidad edilicia ya la había calificado de litigiosa. Al respecto, cabe anotar que no se aprecia el alcance y fundamento de lo planteado por el municipio. En efecto, siendo el único impedimento legal que tiene esta Contraloría para pronunciarse al respecto, lo dispuesto en el artículo 6°, inciso tercero, de la ley N° 10.336, al prever que no puede intervenir ni informar los asuntos que por su naturaleza sean propiamente de carácter litigioso, o que estén sometidos al conocimiento de los tribunales de justicia, debe manifestarse que, en la situación que se analiza, no se verifica ninguno de los supuestos que esta norma señala para que se produzca la consecuencia que pretende el municipio. Lo anterior, por cuanto no existe constancia que la señora Satriani Arcieri demandara ante los tribunales de justicia el pago de la indemnización del artículo 2° transitorio de la ley N° 19.070, de manera que no se configura la hipótesis de tratarse de un tema sujeto a la resolución de esa magistratura. Ahora bien, si la naturaleza litigiosa de la cuestión planteada que sugiere el municipio, deviene del hecho que se trata de una materia susceptible de ser debatida en sede judicial, debe señalarse que ello no constituye motivo plausible para atribuirle tal carácter, como quiera que, en definitiva, todo asunto puede ser objeto de discusión en el ámbito jurisdiccional. Entender lo contrario llevaría al absurdo de considerar que esta Contraloría General -y otros organismos con facultades para emitir pronunciamientos- no podría dictaminar acerca de ningún asunto en que exista una controversia, aun habiendo sido requerida su intervención y no encontrándose sometido al conocimiento de los tribunales, en cuyo contexto el control de juridicidad que por mandato de la Constitución y de la ley le corresponde desarrollar, no podría cumplirse, tanto en lo referente a la emisión de dictámenes, como en las labores concretas de fiscalización (aplica criterio contenido en dictamen N° 48.606, de 2012). En el mismo sentido se pronunció la Corte Suprema en sentencia de fecha 6 de noviembre de 2012, la cual, en relación con un recurso de protección deducido por la Municipalidad de Santiago en contra de este Organismo de Control, causa rol N° 5984-2012, manifestó, en su considerando Undécimo, “(…) que la prohibición contenida en el artículo 6 inciso tercero de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de intervenir o informar en asuntos ‘que por su naturaleza sean propiamente de carácter litigioso, o que estén sometidos al conocimiento de los tribunales de justicia’ debe entenderse necesariamente que se refiere sólo a materias específicas que están siendo discutidas en un juicio determinado y a aquellas en que la ley expresamente indica que deben ser resueltas únicamente por los tribunales (…)”; agregando, que, “Una interpretación contraria pondría en contradicción la norma señalada del artículo sexto de la Ley Orgánica de la Contraloría con gran parte de las facultades que la misma ley le entrega, lo que carecería de toda lógica y de la necesaria interpretación armónica de sus preceptos”. Por otra parte, la Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda sostiene que, de accederse al pago de la indicada indemnización a la señora Satriani Arcieri, se estaría incurriendo en una situación de desigualdad o de trato discriminatorio, lo que se encontraría proscrito por el artículo 19, N° 2, de la Carta Fundamental, el que garantiza el derecho a la igualdad, ya que los docentes que demandaron a la municipalidad y obtuvieron un fallo adverso a sus pretensiones, no tienen derecho alguno a estas indemnizaciones y sí lo tendrían los que se limitaron a efectuar una presentación en la sede administrativa, en base a un dictamen que ha sido dejado sin efecto con posterioridad. En relación con este punto, es dable consignar que la referida garantía constitucional debe ser entendida como una igualdad jurídica que impide que se establezcan en los textos legales o reglamentarios, o en las aplicaciones que hagan de estos las autoridades, excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en similares circunstancias. Luego, en el caso de la señora Satriani Arcieri, este Organismo de Control aplicó la normativa legal y la jurisprudencia administrativa vigentes, en los mismos términos que respecto de los demás profesionales de la educación que se encontraban en igual situación que aquella, por lo que mal puede afirmarse que la emisión del dictamen N° 50.611, de 2012, significó dar a la interesada un tratamiento favorable en relación con otros profesionales de la educación que, como indica el municipio, concurrieron a los tribunales de justicia a impetrar su derecho a percibir el pago de la indemnización establecida en el artículo 2° transitorio de la ley N° 19.070, luego de haberse acogido a la bonificación del artículo 2° transitorio de la ley N° 20.158, obteniendo una sentencia desfavorable. A este respecto, procede reiterar lo manifestado en cuanto al efecto relativo de las sentencias judiciales que consagra el inciso final del artículo 3° del Código Civil, en el sentido que solo producen efectos en las causas en que actualmente se pronuncian y afectan únicamente a quienes son parte en los procesos en las que se han dictado, por lo que si determinadas sentencias judiciales resuelven una situación en forma distinta a lo sostenido por la jurisprudencia de esta Contraloría General, ello no implica que esta última pueda ser desconocida por los organismos obligados a obedecerla, manteniéndose vigente para las personas que no han sido parte en el respectivo juicio, como, precisamente, aconteció respecto de la señora Satriani Arcieri. A continuación, el municipio expresa que en el caso de dicha profesional de la educación deben aplicarse las normas de prescripción del artículo 510 del Código del Trabajo, señalando, además, que de acuerdo con las disposiciones sobre competencia del artículo 420, letras a) y g), del Código del Trabajo, su conocimiento compete a los Juzgados de Letras del Trabajo. Sobre el particular, debe recordarse que el artículo 510 del aludido cuerpo normativo, se aplica supletoriamente a los profesionales de la educación regidos por la ley N° 19.070, en virtud de lo dispuesto en su artículo 71, dado que esta no contempla disposiciones acerca de la prescripción de acciones y derechos de esos servidores. De acuerdo con lo expuesto, entonces, y a diferencia de lo argüido por el municipio, cabe señalar que este Organismo de Control posee plena competencia para pronunciarse acerca de las normas de prescripción que contempla el citado artículo 510, toda vez que se relaciona con la correcta aplicación de una disposición estatutaria, carácter que tiene el Código del Trabajo cuando rige las relaciones laborales del personal de la Administración del Estado, como sucede con los profesionales de la educación que se desempeñan en el sector municipal, de conformidad con lo establecido en los antes referidos artículos 1° y 6° de la ley N° 10.336, en concordancia con el artículo 52 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades (aplica dictámenes N°s. 5.116, de 2008 y 26.660, de 2011, de este origen). Establecido lo anterior, y en cuanto a la prescripción que, según la municipalidad recurrente, habría afectado el derecho de la señora Satriani Arcieri de percibir la indemnización del artículo 2° transitorio de la ley N° 19.070, debe recordarse que el artículo 510 del Código del Trabajo prevé que los derechos regidos por ese código prescribirán en el plazo de dos años contados desde la fecha en que se hicieron exigibles; en tanto que, las acciones provenientes de los actos y contratos a que se refiere ese cuerpo normativo prescribirán en seis meses contados desde la terminación de los servicios. En este contexto, la jurisprudencia de esta Contraloría General, contenida en los dictámenes N°s. 10.209, de 1995; 33.688, de 2007 y 32.840, de 2012, entre otros, ha precisado que el plazo para reclamar el pago del aludido beneficio indemnizatorio es de dos años, contado desde que se hizo exigible, esto es, desde que se produce el cese de funciones del profesional de la educación. Ahora bien, atendido que, acorde con lo informado por la propia entidad edilicia, la señora Satriani Arcieri presentó la solicitud para el pago del beneficio indemnizatorio que nos ocupa, el día 12 de diciembre de 2008, vale decir, durante la vigencia del dictamen N° 44.766, de 2008, interrumpiendo con ello la prescripción de dos años que establece el artículo 510 del Código del Trabajo para impetrar su cobro -el que comenzó a contarse desde el 31 de agosto de igual año, data en que se desvinculó del municipio-, no puede sino concluirse que a su respecto no se verifica la prescripción de tal beneficio. Finalmente, la municipalidad recurrente sostiene que el cambio de jurisprudencia que se produjo con ocasión de la emisión del dictamen N° 8.156, de 2011, que reconsideró el dictamen N° 44.766, de 2008, solo puede producir efectos desde la data del primero de esos pronunciamientos, vale decir, a contar del 8 de febrero de 2011, de forma que resulta improcedente favorecer a la señora Satriani Arcieri con el pago de la indemnización en comento, puesto que la solicitud que esta formuló con ese propósito tuvo lugar bajo la eficacia de un dictamen cuyo criterio fue reconsiderado. En relación con lo planteado, cabe recordar que, a través del dictamen N° 48.218, de 2011, se precisó que el dictamen N° 8.156, de 2011, no afectaba las situaciones producidas durante la vigencia del citado dictamen N° 44.766, de 2008, de modo que quienes en ese mismo período, cumpliendo los requisitos que exige el artículo 2° transitorio de la ley N° 19.070, solicitaron la indemnización que ese precepto legal establece, encontrándose dicha petición pendiente al 8 de febrero de 2011, tienen derecho a que aquella les sea enterada. Lo anterior, habida cuenta que, como se expresara en el dictamen N° 48.218, de 2011, debía resguardarse la situación de todos aquellos docentes que se acogieron oportunamente a la doctrina primitiva -contenida en el dictamen N° 44.766, de 2008-, formulando a tiempo sus solicitudes para acceder a los beneficios de que se trata, las que se encontraban pendientes de resolución a la fecha indicada, ya que los derechos de los interesados no pueden quedar supeditados a la mayor o menor diligencia de la autoridad que debe resolver acerca de la procedencia de los mismos. Así, y considerando que a este respecto, el municipio recurrente no aporta nuevos antecedentes jurídicos que permitan enervar o modificar el planteamiento anotado, se desestima la alegación formulada. Por consiguiente, en mérito de lo expuesto, se rechaza la petición formulada por la Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda, debiendo esa entidad edilicia dar cabal e inmediato cumplimiento al dictamen N° 50.611, de 2012, al tenor de lo previsto en los artículos 6°, 7° y 98 de la Constitución Política de la República; 2° de la ley N° 18.575; y 1°, 5°, 6°, 9°, 16 y 19 de la ley N° 10.336, atendido el carácter obligatorio y vinculante que para las municipalidades tienen dichos pronunciamientos, en términos tales que su no observancia por parte de las autoridades significa la infracción de sus deberes funcionarios, comprometiendo su responsabilidad administrativa. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República