Dictamen N° 43751/2013

N° 43.751 Fecha: 09-VII-2013 La Contraloría Regional del Biobío ha remitido la presentación del señor Gerardo Vergara Cañumir, administrador público, jefe del Departamento de Administración de Educación Municipal de Mulchén, mediante la cual solicita un pronunciamiento que determine los conceptos que deben integrar la remuneración de quienes sirven ese cargo sin poseer el título de profesor, considerando que el director de control de esa entidad edilicia estimó improcedente el pago del ítem “sueldo base alta dirección pública” en su liquidación de remuneraciones del mes de julio de 2012. El recurrente fundamenta su petición, en que en el perfil elaborado para proveer el empleo se señaló una remuneración bruta total de $2.490.960, la que, en su opinión, corresponde le sea enterada mensualmente. Requerido informe a la Municipalidad de Mulchén, esta manifestó que la denominación “sueldo base alta dirección pública”, se incorporó respecto del seleccionado que no fuera pedagogo, siendo pertinente cambiar esa designación a la de “remuneración bruta promedio mensual”, y pagar el monto indicado en el perfil profesional. Por su parte, la Dirección Nacional del Servicio Civil expresó que es el municipio el responsable tanto de definir el perfil del cargo como el estipendio asociado. A su turno, la Subsecretaría de Educación indicó, en síntesis, que la remuneración de los profesionales que no posean título de profesor, designados jefes de los Departamentos de Administración de Educación Municipal, debe regirse por las normas de la ley N° 19.070, siendo pertinente el pago de la remuneración básica mínima nacional y la asignación de administración de educación municipal. Como cuestión previa, es preciso anotar que la ley N° 20.501, sobre Calidad y Equidad de la Educación, incorporó los artículos 34 D y siguientes a la ley N° 19.070, Estatuto de los Profesionales de la Educación, estableciendo un nuevo mecanismo de selección para proveer las vacantes de cargos de jefes de los Departamentos de Administración de Educación Municipal -en lo concerniente- en comunas que posean 1.200 o más alumnos matriculados, sometiendo su selección al mecanismo previsto para la designación de los Altos Directivos Públicos de segundo nivel jerárquico, contenido en el párrafo 3° del Título VI de la ley N° 19.882, que Regula Nueva Política de Personal a los Funcionarios Públicos que Indica. Al respecto, cumple señalar que el artículo 34 E, inciso segundo, de la ley N° 19.070 -incorporado por el artículo 1°, N° 21 de la referida ley N° 20.501-, preceptúa que en los concursos públicos efectuados para designar a los jefes de los Departamentos de Administración de Educación Municipal en comunas con más de 1.200 alumnos “podrán postular aquellos profesionales que estén en posesión de un título profesional o licenciatura de al menos ocho semestres. En los casos en que la persona nombrada como Jefe del Departamento de Administración de Educación Municipal no sea profesional de la educación, dicho Departamento deberá contar con la asesoría de un docente encargado del área técnico-pedagógica.” Así entonces, quienes no posean el título de educador sino un diploma profesional diverso o una licenciatura de al menos ocho semestres, se encuentran facultados para ejercer el cargo en comento, supuesto en el cual, desempeñarán funciones docente directivas en las citadas dependencias municipales. Enseguida, es útil consignar que consultada la historia fidedigna del establecimiento de la ley N° 20.501, en lo relativo a la forma en que debía retribuirse al jefe del Departamento de Administración de Educación Municipal en el caso de las personas que no siendo pedagogos sean nombrados en el citado empleo, se pudo advertir que durante su tramitación dicho aspecto no fue objeto de análisis. Puntualizado lo anterior, es menester determinar el régimen remunerativo de la mencionada jefatura, debiendo hacer presente que el artículo 15 de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, dispone que el personal de esta se regirá por las normas estatutarias que establezca la ley, en las cuales se regulará el ingreso, los deberes y derechos, la responsabilidad administrativa y la cesación de funciones. En este contexto, el artículo 1° de la ley N° 19.070, dispone que quedan afectos a esa normativa, en lo pertinente, quienes ocupen cargos directivos en los Departamentos de Administración de Educación Municipal, calidad que reviste el empleo de jefe de ese organismo de administración, sea que dichas personas tengan o no el título de educador. Ahora bien, tal como se manifestara en el dictamen N° 44.747, de 2009, el sistema de remuneraciones de los profesionales de la educación del sector municipal reviste un carácter complejo, atendida no solo la multiplicidad de conceptos que lo integran sino, también, la variabilidad de dicha remuneración de un docente a otro, toda vez que los estipendios que cada uno percibe dependen del mérito, condiciones o requisitos que para ello se exigen y del municipio en el que se desempeñen. Luego, cabe indicar, que de acuerdo con el artículo 35 de la ley N° 19.070, los maestros tienen derecho a una remuneración básica mínima nacional para cada nivel del sistema educativo, en conformidad a las normas que establezca la ley, a las asignaciones que se fijan por el Estatuto Docente, sin perjuicio de las que se contemplen en otras leyes, entendiéndose por remuneración básica mínima nacional, el producto resultante de multiplicar el valor mínimo de la hora cronológica que fije la ley por el número de horas para las cuales haya sido contratado cada profesional. En cuanto a la forma de calcular la remuneración básica mínima nacional de los docentes que ejercen cargos directivos en los Departamentos de Administración de Educación Municipal, los dictámenes N°s. 19.461, de 1994, 50.681, de 2004, y 31.219, de 2011, han precisado que debe considerarse el nivel de instrucción que se imparta en los planteles que ellos administren y si estos entregan enseñanza en los dos niveles, tanto básica como media, debe estarse al de educación media, criterio que resulta aplicable con prescindencia de si dicha jefatura posee o no el título de profesor. Sobre este punto, es preciso destacar que tal como su nombre lo sugiere, la remuneración básica mínima nacional es el mínimo que puede percibir quien ejerza una función docente, por lo cual cada municipio, de acuerdo con sus disponibilidades financieras, puede fijar montos superiores por este concepto, debido a que el valor de la hora cronológica determinada por ley constituye el ingreso mínimo mensual que esta garantiza. Así, como el legislador solo fija un límite o piso remuneracional, la citada hora puede incrementarse por la municipalidad, estableciendo un valor de la hora cronológica superior, en cuyo caso la remuneración básica percibida por los educadores será distinta y, a la vez, mayor, a la mínima nacional (aplica dictamen N° 46.332, de 2002). Por su parte, el artículo 34 G, inciso primero, de la aludida ley N° 19.070 -agregado por el artículo 1°, numeral 21 de la referida ley N° 20.501-, incorporó una asignación de administración de educación municipal, inherente al cargo de jefe del Departamento de Administración de Educación Municipal, que se aplica sobre la remuneración básica mínima nacional y alcanza hasta un 200% si la matrícula total es de 1.200 alumnos o más, como ocurre en la especie. De este modo, las aludidas jefaturas aun cuando no sean profesores, tienen derecho a percibir la remuneración básica mínima nacional calculada en base al nivel educativo de instrucción que se imparta en los planteles de enseñanza que administren, así como la asignación de administración de educación municipal, teniendo en consideración para el cálculo de esta última la matrícula total de la comuna. Asimismo, y dependiendo del mérito, condiciones o requisitos que se exijan para ello y el municipio en que se desempeñen, quien cumpla las funciones docente directivas referidas, también tendrá derecho a beneficios tales como: 1. Complemento de zona, requiere que la comuna se encuentre en una localidad que tenga asignación de zona, según el artículo 5° transitorio de la ley N° 19.070, correspondiéndole a todos los que se hallen en esas circunstancias, tengan o no el diploma de maestro; 2. Asignación de experiencia, reconoce como causa inmediata de su pago la experiencia en la ejecución del trabajo, para devengarla deben acreditarse los años efectivamente servidos en la docencia, en conformidad a lo preceptuado en el artículo 48 del Estatuto Docente, debiendo hacerse presente, que tal como lo concluyeran, entre otros, los dictámenes N°s. 7.054, de 1993, y 10.926, de 2000, la mencionada asignación se encuentra fijada en atención a una condición personal de quien desempeña la función docente, por lo que es comprensiva de todos los establecimientos educacionales que integran el proceso educativo, ya sea en el área pública como privada, cumpliéndose, por ende, no solo en planteles de enseñanza pre-básica, básica o media, sino también en instituciones de educación superior. Es útil recordar que, como se precisó en el dictamen N° 30.994, de 1992, el período servido como director de un Departamento de Administración de Educación Municipal, permite impetrar la referida asignación, atendido que el desempeño de dicho cargo implica, necesariamente, el desarrollo de funciones en la educación de naturaleza docente directiva. Por la razón precedente, resultará ajustado a derecho que se pague tanto al que posea título de profesor como a quien no siéndolo, preste o haya prestado servicios docentes, en los indicados términos; 3. Asignación de perfeccionamiento, que de acuerdo al artículo 49 de la misma normativa estatutaria, incentiva la superación técnico-profesional del maestro, vinculándose con la aprobación de cursos de perfeccionamiento, que deben efectuarse en el Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas, instituciones de educación superior que gocen de plena autonomía dedicadas a estos fines o en otras instituciones públicas o privadas que estén debidamente acreditadas ante dicho centro, considerando especialmente su experiencia como docentes, establecida acorde lo dispuesto en el artículo 48, las horas de duración de cada programa, cursos o actividades de perfeccionamiento, el nivel académico respectivo y el grado de relación con la función profesional que desempeña el beneficiario de la asignación, de manera que si una persona tiene un diploma diverso al de pedagogo y no obstante ello, efectúa alguno de los cursos a que se ha hecho alusión, resultará factible que se le entere este emolumento; 4. Incrementos en las dos asignaciones anteriores -en el evento que el jefe del Departamento de Administración de Educación Municipal que no sea educador tenga derecho a aquellas-, y asignación especial de incentivo profesional, de acuerdo con los factores que se hayan establecido en un reglamento y, cuya concesión se fundamente en razones de mérito, en los términos del artículo 47 de la ley N° 19.070, por lo que deberá atenderse a la regulación que determine cada municipio para definir su procedencia en cada caso; 5. Monto mensual fijo complementario, cantidad fija que se concede según los años de servicios docentes prestados en la educación al 30 de octubre de 1993, acorde a una tabla prevista en el artículo 56 del citado texto legal, por lo que solo aquellos que tenían título de profesor o se encontraban legalmente habilitados o autorizados para el ejercicio de la función docente con anterioridad a esa data podrán impetrar su entero; 6. Bonificación proporcional a las horas de designación, prevista en el artículo 63, cuyo monto es determinado por el sostenedor de acuerdo al procedimiento a que se refiere el artículo 65 del referido ordenamiento jurídico, preceptiva que no distingue respecto al título que posea el beneficiario y que alcanza a todos quienes integran la dotación, sea que se desempeñen en establecimientos educacionales o en los Departamentos de Administración de Educación Municipal (aplica dictamen N° 18.185, de 1996); 7. Planilla complementaria, que se paga a quienes cumpliendo una función de docencia tengan una remuneración total mínima inferior a los valores indicados en la ley, según lo dispuesto en el artículo 64 de la ley N° 19.070. De este modo, de acuerdo a la referida normativa debe atenderse, además de al monto de la remuneración total mínima, a la labor de docencia efectivamente realizada, sea esta de aula, directiva o técnico-pedagógica y no al diploma que posea un determinado servidor; 8. Bono extraordinario de excedentes, se entera en los meses de diciembre en proporción a las horas de designación, luego de que el sostenedor realice una comparación entre los recursos percibidos en el año por aplicación de la subvención adicional especial y los montos efectivamente pagados desde enero a diciembre incluidos, por concepto de bonificación proporcional y planilla complementaria, conforme lo señala el artículo 65 antedicho, por lo que le corresponderá a todos quienes cumplan esas exigencias independientemente de su título; 9. Bonificación compensatoria del artículo 3° de la ley N° 19.200, que se paga a los servidores que hayan sido traspasados a la administración municipal y hubieren optado por mantener su afiliación al régimen previsional de los empleados públicos y a quienes antes de producirse dicho traspaso se hubieren afiliado a una Administradora de Fondos de Pensiones, en la medida que por efecto de lo dispuesto en la disposición aludida, sus remuneraciones líquidas hayan experimentado una disminución respecto de las que tenían al 28 de febrero de 1993, que deba ser compensada, por lo que les asiste únicamente a las personas que desarrollaron tareas de docencia antes de esa data; 10. Remuneración adicional según lo previsto en el artículo 3° transitorio de la ley N° 19.070, que preceptúa que los profesionales de la educación del sector municipal en servicio al 1 de julio de 1991, que a esa fecha gozaban de remuneraciones superiores a las que se fijaron de conformidad al Estatuto Docente, tienen derecho a mantener el monto que percibían, debiendo adecuarse el total de lo recibido por ese concepto, imputándose una parte a la remuneración básica mínima nacional y el resto a las asignaciones de experiencia, perfeccionamiento, responsabilidad directiva y técnico pedagógica, y si aun permanecía una diferencia se seguía pagando como remuneración adicional y su monto se iba traspasando a las asignaciones de experiencia y de perfeccionamiento, a medida que se aplicaban las normas de gradualidad que rigen el pago de estos beneficios, por lo que solo puede aplicarse a quienes prestaban labores docentes antes de la entrada en vigencia de ese texto legal; y, 11. Horas extraordinarias, tendrán derecho quienes se desempeñen en el Departamento de Administración de Educación Municipal cumpliendo labores directivas, con prescindencia de si poseen o no título de educador, si se reúnen las exigencias que hacen procedente su entero, esto es, cuando se pacten para atender necesidades o situaciones temporales de la entidad empleadora, consten por escrito y tengan una vigencia transitoria no superior a 3 meses, como lo expresó, entre otros, el dictamen N° 53.585, de 2012. Pues bien, del Sistema de Información y Control del Personal de la Administración del Estado que mantiene esta Entidad de Fiscalización, aparece que mediante el decreto N° 880, de 17 de julio de 2012, de la Municipalidad de Mulchén, se designó al señor Gerardo Francisco Vergara Cañumir, administrador público, en el cargo de jefe del Departamento de Administración de Educación Municipal de dicha comuna, a contar de esa data y hasta el 16 de julio de 2017, pagándosele según el mencionado acto administrativo, la remuneración mensual establecida en el perfil del empleo el que, en su numeral séptimo, denominado “RENTA”, dispone “…una remuneración bruta promedio mensual de $1.516.888.-, más una asignación de Administración de Educación Municipal del 200% de la remuneración básica mínima nacional para educación media que asciende a $974.072.- El total de la remuneración bruta es de $2.490.960.”. Además, de los antecedentes tenidos a la vista, en particular de las liquidaciones de remuneraciones de los meses de julio y agosto de 2012, se verificó que el interesado, en la primera mensualidad percibió -en proporción a los días trabajados- la asignación de administración de educación municipal y el sueldo base alta dirección pública, y que en la segunda, recibió haberes por concepto de remuneración básica mínima nacional; asignación de zona; bono proporcional ley N° 19.410; aguinaldo fiestas patrias; y, asignación de administración de educación municipal. Al respecto, cabe advertir que resulta impropia la denominación “sueldo base alta dirección pública”, enterada en julio de 2012, toda vez que como se señaló precedentemente, aquella debe identificarse como remuneración básica mínima nacional, la cual corresponde se pague al requirente de conformidad con el nivel de instrucción que se imparta en los establecimientos educacionales que administre y atendido que estos entregan enseñanza en nivel básico y medio, tiene derecho a percibir el de educación media. En este orden de ideas, es menester hacer presente que si en la convocatoria del certamen para proveer el empleo directivo en comento se propone como nivel referencial de remuneraciones -mención que deberá contenerse en las bases- que este tendrá una “remuneración bruta promedio mensual” que no se obtiene siguiendo el procedimiento para calcular la remuneración básica mínima nacional, el ente municipal podrá, si lo estima conveniente, aumentar el valor hora y de ese modo equiparar la suma que se señale en el aviso respectivo. En este contexto, es oportuno destacar que si la entidad edilicia estima pertinente aumentar el valor hora y de ese modo establecer una renta superior a la mínima nacional, ello no implica que las asignaciones que se calculan en porcentajes de aquella deban determinarse en base a la retribución pecuniaria que efectivamente perciban quienes desarrollan labores docentes -entendida en el sentido de desempeñar las funciones aludidas en el artículo 5° de la ley N° 19.070-, sino que corresponde considerar la remuneración básica mínima nacional fijada por la ley (aplica dictamen N° 46.332, de 2002). Sin perjuicio de ello, es dable manifestar que como lo expresara el dictamen N° 15.692, de 1998, la única condición al ejercicio de la facultad antedicha, es que la medida sea dispuesta respecto de todos quienes realizan funciones en el mismo nivel de enseñanza -en la especie, de educación media-, sin atender a otros factores, toda vez que lo que se pretende es que no exista discriminación entre aquellos. De esta manera, si el ente municipal fija un valor hora cronológica superior al legal respecto de la jefatura del organismo de administración, aumentando la remuneración básica de quien cumpla esa función directiva, es menester asimismo que acreciente aquella a todos los docentes que ejecuten labores en ese nivel de enseñanza, sin hacer ningún tipo de distinciones. En todo caso, en relación con el nivel referencial de remuneraciones, es útil aclarar que como lo han precisado, entre otros, los dictámenes N°s. 51.696, de 2006, y 22.119, de 2012, -tratándose de la provisión de cargos de alta dirección pública-, tal condición alude a un dato que tiene un valor aproximado y, por consiguiente, solo constituye un mero antecedente, toda vez que los estipendios del sector público se fijan por ley y, para proceder a su pago, debe estarse a lo que la normativa reguladora del emolumento disponga. Por lo tanto, la suma de $2.490.960 que reclama el peticionario, a la que se denomina “remuneración bruta total”, únicamente puede entenderse como una estimación del monto que podría eventualmente corresponderle, pero debe necesariamente contrastarse con los haberes a que tiene derecho un docente directivo y, determinar, en cada caso, si reúne o no los requisitos para su percepción, según lo dispuesto en la preceptiva legal, por lo que no puede garantizársele per se la obtención de aquella. En lo que atañe a la denominada asignación de zona, recibida por el señor Vergara Cañumir en el mes de agosto de 2012, es útil consignar que los incisos sexto y siguientes del artículo 5° transitorio de la anotada ley N° 19.070, prescriben que la remuneración básica mínima nacional se complementará con una cantidad adicional en aquellas localidades en que la subvención estatal a la educación se incremente por concepto de zona, acorde con el artículo 11 del decreto con fuerza de ley N° 5, de 1992, del Ministerio de Educación, actual decreto con fuerza de ley N° 2, de 1998, de la misma Secretaría de Estado. Al respecto, cabe hacer presente, que el artículo 7° del decreto ley N° 249, de 1973 -Fija Escala Única de Sueldos para el Personal que señala- preceptúa que el trabajador que para el desempeño de un empleo se ve obligado a residir en una provincia o territorio que reúna condiciones especiales derivadas del aislamiento o del costo de vida recibirá la asignación de zona que se indica, la que, en el caso de la provincia de Biobío -en la que se encuentra localizada la comuna de Mulchén- alcanza a un 15%. En este contexto y dado que dicho complemento constituye un emolumento que integra el régimen remunerativo de quienes se rigen por la ley N° 19.070, resulta pertinente su pago considerando que los jefes de los Departamentos de Administración de Educación Municipal que no son profesores, como en la especie, se rigen por la ley N° 19.070 (aplica dictamen N° 16.657, de 2008). En cuanto al bono proporcional de la ley N° 19.410, actual artículo 63 de la ley N° 19.070, es preciso señalar que la retribución en comento, que es un monto que el sostenedor distribuye entre los educadores que tengan derecho a ella, en proporción a sus horas de designación, alcanza -según lo precisó este Órgano Contralor, en el dictamen N° 18.185, de 1996, fundamentado en la historia fidedigna del establecimiento de la ley N° 19.410- a todos quienes integran una dotación docente, incluidas las personas que sirven funciones directivas en los Departamentos de Administración de Educación Municipal, por lo que procede que se otorgue al servidor mencionado. Acerca del entero de aguinaldo de fiestas patrias, cabe advertir que los artículos 8° y 19 de la ley N° 20.559, cuerpo normativo que entregó para el año 2012 un reajuste de remuneraciones a los trabajadores del sector público, lo concedieron a los empleados que al 31 de agosto de esa anualidad desempeñaran cargos de planta o a contrata en las entidades que indica -entre otros, los servicios traspasados a las municipalidades, cual es el caso de la educación- y cuyas remuneraciones brutas de carácter permanente, en dicho mes, sean iguales o inferiores a $1.830.308, excluidas las bonificaciones, asignaciones o bonos asociados al desempeño individual, colectivo o institucional, exigencias ambas que a esa data cumplía el requirente, por lo que le correspondió percibirlo (aplica dictamen N° 25.003, de 2013). En consecuencia, en la situación en análisis, es necesario concluir que se ajustó a derecho el pago efectuado al señor Vergara Cañumir en el mes de agosto de 2012, sin perjuicio de lo cual la Municipalidad de Mulchén deberá verificar que las remuneraciones de los meses posteriores se hayan adecuado a lo señalado en este oficio, debiendo tenerse presente, en todo caso, que la suma especificada en el anuncio de la convocatoria para proveer el cargo de jefe del Departamento de Administración de Educación Municipal como remuneración bruta total, no necesariamente deberá enterarse en su integridad, toda vez que esta solo le corresponderá en la medida que según la preceptiva legal cumpla las condiciones para su percepción. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República