Dictamen N° 70961/2016

N° 70.961 Fecha: 29-IX-2016 Se ha dirigido a esta Contraloría General la señora Claudia Pizarro Peña, concejal de la Municipalidad de La Pintana, denunciando diversas irregularidades que, a su juicio, se habrían cometido en el proceso de licitación pública “Estudio de Viabilidad de Mejoras en Servicios y Aportes Bancarios”, adjudicado a la empresa “Proyectos, Consultorías y Capacitaciones Gestión Global SPA”. Como cuestión previa, cabe señalar que mediante el oficio N° 8.941, de 2016, fueron atendidas dichas denuncias, haciendo presente que lo relativo a la modificación de la forma de pago de los servicios; la procedencia de la asesoría contratada, por tratarse de labores que serían propias de la dirección jurídica y de la secretaría comunal de planificación; y la legalidad de los aportes percibidos por el municipio, por concepto de intereses derivados de la mantención de las cuentas corrientes en el Banco BCI -entidad bancaria adjudicataria en el proceso licitatorio convocado por el ente comunal, luego de concluido el estudio ejecutado por la sociedad indicada-, sería analizado a través del pertinente pronunciamiento jurídico. Sobre el particular, de los antecedentes tenidos a la vista, consta que en el año 2014, la entidad edilicia aprobó las bases administrativas generales, especiales y especificaciones técnicas para la propuesta pública “Estudio de Viabilidad de Mejoras en Servicios y Aportes Bancarios”, resultando adjudicada la empresa Proyectos, Consultorías y Capacitaciones Gestión Global SPA y siendo sancionado el correspondiente contrato, a través del decreto N° 1.900/119/1.439, del mismo año, el cual tuvo por objeto obtener una asesoría, en una primera etapa, para determinar la factibilidad legal de modificar, prorrogar o finiquitar el convenio que mantenía a la fecha con el Banco BCI, para el manejo de sus recursos financieros, y en una segunda, para analizar la posibilidad de percibir nuevos o mayores beneficios derivados de la apertura y mantención de las cuentas corrientes municipales -servicios bancarios y/o aportes-. Establecido lo anterior, y en cuanto a la denuncia formulada en relación al reemplazo de la modalidad de pago contemplada en las respectivas bases administrativas de licitación, es del caso indicar que de acuerdo a lo prevenido en los numerales 2 y 8.1. del pliego de condiciones, dicho desembolso -cuyo monto debía ser calculado en la forma que indica- solo se haría efectivo en la medida que el estudio de que se trata arrojara la posibilidad de incorporar o mejorar nuevos servicios bancarios y/o aportes, y que estos últimos se materializaran, mediante cinco estados de pago, el primero en un plazo no superior a 30 días desde el ingreso del primer aporte, disposición que en términos similares fue estipulada en la cláusula cuarta del contrato celebrado entre las partes. No obstante, por medio del addendum, aprobado por decreto N° 1.900/209/2.782, de 2015, los interesados acordaron alterar la anotada cláusula, disponiendo que los honorarios -$250.000.000-, serían enterados mediante once estados de pago de $21.000.000, y el último por $19.000.000, durante los primeros diez días de cada mes, debiendo el primer desembolso realizarse en el mes de julio de ese año. Pues bien, como se advierte, efectivamente las partes modificaron la modalidad de pago dispuesta en las bases de licitación -de cinco a once estados de pago-, situación que no se encontraba prevista en las mismas, sin embargo, se aprecia que previo a ello, se había cumplido una de las condiciones que aquellas exigían, a saber, el ingreso del primer aporte del Banco BCI, por concepto de intereses generados por la mantención de las cuentas corrientes municipales, sin que aparezca que se haya alterado el precio pactado ni la forma de cálculo de los honorarios. Por consiguiente, si bien la modificación en comento no se encontraba contemplada en las citadas bases, la misma no ha implicado una alteración del objeto sobre el cual recayó la contratación, ni de las condiciones esenciales del proceso licitatorio, lo que importaría una vulneración al principio de estricta sujeción a las bases -consagrado en el artículo 10 de la ley N° 19.886, y que rige tanto el desarrollo de la licitación como la ejecución del correspondiente contrato-, ni tampoco se ha transgredido el principio de igualdad de los oponentes, puesto que no ha significado afectar el trato igualitario que las entidades deben dar a estos, estableciendo ventajas en beneficio de la sociedad en cuestión, en desmedro del resto de oferentes, por lo que no se aprecia una infracción a la normativa, debiendo desestimarse el reclamo formulado al respecto, sin perjuicio de hacer presente que, en lo sucesivo, el municipio deberá abstenerse de introducir alteraciones no previstas en el pliego (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 24.866, y 65.769, ambos de 2014). Por otra parte, en cuanto a la procedencia de la contratación en análisis, en consideración a que incluiría servicios que, según estima la recurrente, constituirían labores propias de la secretaría comunal de planificación y de la dirección jurídica municipal, es del caso anotar que de acuerdo a los artículos 21 y 28 de la ley N° 18.695, corresponde, respectivamente, a la primera, “desempeñar funciones de asesoría del alcalde y del concejo, en materias de estudios y evaluación, propias de las competencias de ambos órganos municipales”, y a la unidad encargada de la asesoría jurídica “prestar apoyo en materias legales al alcalde y al concejo. Además, informará en derecho todos los asuntos legales que las distintas unidades le planteen, las orientará periódicamente respecto de las disposiciones legales y reglamentarias, y mantendrá al día los títulos de los bienes municipales”. Al respecto, la jurisprudencia administrativa de este Ente de Control, contenida, entre otros, en el dictamen N° 31.948, de 2015, ha precisado que es posible, sin traspasar a terceros las potestades que les han sido atribuidas en forma privativa por la legislación, que las entidades edilicias les encarguen mediante la celebración de contratos, la ejecución de tareas que constituyan labores de mero apoyo a la gestión municipal, en la medida, por cierto, que se cumplan las exigencias que establece la ley N° 19.886, respecto de convenios que tienen por objeto la prestación de un servicio, a título oneroso, requerido para el desarrollo de sus funciones, en favor de la Administración del Estado. De esta manera, no se advierte reproche que formular a la decisión de contratar el servicio en cuestión -consistente en una asesoría legal y financiera, en los términos expuestos-, ya que no puede estimarse que constituya una función inherente a la entidad edilicia, sino más bien se trata de una labor de apoyo a la gestión tendiente a hacer más eficiente la administración de las cuentas corrientes bancarias, sin que se afecten facultades privativas del ente comunal, de aquellas a que se refiere el artículo 3° de la ley N° 18.695, en tanto las materias del estudio en comento no comprenden una tarea propia, habitual y genérica del municipio que necesariamente deba ser llevada a cabo por personal municipal (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 50.842, de 2008, y 63.347, de 2011). Por su parte, en lo concerniente al dictamen N° 50.110, de 2013, que la interesada invoca como fundamento para sostener que el contrato celebrado con la empresa Proyectos, Consultorías y Capacitaciones Gestión Global SPA, comprendería labores propias de la secretaría comunal de planificación, es menester aclarar que si bien es efectivo que dicho pronunciamiento determinó la improcedencia de traspasar el ejercicio de una función pública a un particular, ello obedeció a que el convenio de asesoría de que se trataba, ejecutado por la misma sociedad, le entregaba a esta la elaboración de las bases del proceso licitatorio -materia que por ley es de competencia exclusiva de esa unidad municipal-, supuestos que no se verifican en esta oportunidad. Ahora bien, sin perjuicio de lo concluido precedentemente, en cuanto a la inconveniencia de los términos del citado acuerdo de voluntades, acorde lo planteado por la recurrente, es del caso señalar que revisadas las condiciones de dicha contratación, en especial el precio, se observa que este fue establecido en base a tramos fijados por el municipio -en las respectivas bases de licitación-, en función al nivel de aportes a pagar por los bancos y no a la prestación del servicio en cuestión -estudio de viabilidad legal y financiera-, y además, que aquel es muy superior a contratos de similar tenor que ha celebrado la sociedad de que se trata con otras entidades edilicias -entre ellos, los suscritos en el marco de las licitaciones públicas ID N°s. 4366-20-LP15, 2600-13-LE15 y 4548-69-LE14-, según consta de la información disponible en el portal Mercado Público. En dicho contexto, es dable indicar que de acuerdo con el artículo 6° de la ley N° 19.886, “Las bases de licitación deberán establecer las condiciones que permitan alcanzar la combinación más ventajosa entre todos los beneficios del bien por adquirir y todos sus costos asociados, presentes y futuros”, sin perjuicio que, como se dispone expresamente en su inciso final, en todo caso, la Administración deberá propender a la eficacia, eficiencia y ahorro en sus contrataciones, norma que en términos análogos se replica en el artículo 20 del decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que aprueba el reglamento de dicho texto legal. Concordante con lo anterior, cabe recordar que la máxima autoridad comunal se encuentra obligada a resguardar el patrimonio municipal, y a respetar el principio de probidad administrativa que, en lo pertinente, se expresa en la eficiente e idónea administración de los medios públicos y en la integridad ética y profesional del manejo de los recursos que se gestionan, según lo dispuesto en los artículos 3°, inciso segundo; 5°, inciso primero; y 52 y 53 de la ley N° 18.575 (aplica dictamen N° 946, de 2016). Pues bien, dadas las particularidades del convenio en análisis, especialmente en lo relativo al precio pactado y la forma en que fue determinado, aparece que las condiciones en las que aquel se celebró implicaron una contravención a los principios de eficiencia y ahorro que debe observar la Administración en sus contrataciones, vulnerando con ello el interés público, razón por la cual, y teniendo presente que tal situación se encuentra consolidada, corresponde que el municipio adopte las medidas necesarias a fin de evitar que hechos como los indicados se repitan en lo sucesivo (aplica criterio contenido en el dictamen N° 55.416, de 2015). Sin perjuicio de ello, se ha estimado oportuno remitir tales antecedentes a la Unidad Técnica de Control Externo de la División de Municipalidades de este Organismo Contralor, para que evalúe la pertinencia de iniciar una fiscalización al respecto. Finalmente, y en cuanto a los aportes que se encuentra percibiendo el aludido ente edilicio, por el contrato de mantención de las cuentas corrientes suscrito con el Banco BCI, procede hacer presente que una vez concluido el estudio de la sociedad en cuestión -el cual determinó la factibilidad de aumentar los ingresos municipales por este concepto-, la Municipalidad de La Pintana licitó el servicio de “Apertura de cuentas corrientes y servicios relacionados al giro bancario”, siendo adjudicada la citada institución bancaria, contemplándose el pago de intereses por los saldos efectivos existentes en las cuentas corrientes del municipio, de acuerdo a la tasa anual que indica. Al respecto, no se advierte irregularidad en dicha contratación, ya que se trata de un servicio relacionado con la apertura y mantención de cuentas corrientes y con el giro bancario en general, acorde con la normativa contenida en el artículo 35, números 2 y 4, de la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, el capítulo III. G. 1-1 del Compendio de Normas Financieras de ese organismo, y el capítulo 2-2, sobre cuentas corrientes bancarias y cheques, de la Recopilación Actualizada de Normas de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (aplica criterio contenido en el dictamen N° 20.243, de 2014). Transcríbase a la interesada y a la Unidad Técnica de Control Externo de la División de Municipalidades de esta Contraloría General. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República