Dictamen N° 20101/2016

N° 20.101 Fecha: 15-III-2016 La Contraloría General de la República, en uso de las facultades que le otorga la ley N° 10.336, de Organización y atribuciones de esta Entidad de Control, viene en reiterar a las municipalidades del país, la normativa que les corresponde aplicar respecto de las operaciones de formulación, modificaciones y ejecución de sus presupuestos, además de la información que deben emitir respecto de las operaciones que realizan en el cumplimiento de la gestión que les compete desarrollar en esas materias, debiendo ajustarse a la normativa y procedimientos vigentes, los cuales se contemplan en las presentes instrucciones. 1.- PRESUPUESTO 1.1. FORMULACIÓN DEL PRESUPUESTO INICIAL Durante el segundo semestre del año anterior a la vigencia del presupuesto, se deberá efectuar el estudio de los probables ingresos y gastos para el período en que el presupuesto regirá, teniendo como base para su formulación los programas de acción que se espera desarrollar, tales como el Programa Financiero o el Plan de Desarrollo Comunal, y las proyecciones efectuadas (de gastos en personal, en bienes y servicios de consumo, de transferencias, de capital, entre otras), con el propósito de fundarlo adecuadamente. El proyecto de presupuesto, tanto de la Gestión Municipal, como de los Servicios Traspasados, deberá ser presentado por el alcalde y sometido a consideración del concejo, en la primera semana de octubre de cada año. El concejo deberá pronunciarse antes del 15 de diciembre de la misma anualidad. Si los pronunciamientos del concejo no se producen dentro de los términos legales señalados, regirá lo propuesto por el alcalde, acorde a lo previsto en el artículo 82 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades. El concejo sólo podrá aprobar presupuestos debidamente financiados. Le corresponde al jefe de la unidad encargada del control, o al funcionario que cumpla esa tarea, la obligación de representar a aquél, mediante un informe, los déficit que advierta en el presupuesto municipal, los pasivos contingentes derivados, entre otras causas, de demandas judiciales y las deudas con proveedores, empresas de servicio y entidades públicas, que puedan no ser servidas en el marco del presupuesto anual, de acuerdo al artículo 81 de la citada ley N° 18.695, el cual deberá estar debidamente fundado. Al aprobar el presupuesto, el concejo velará porque en él se indiquen los ingresos estimados y los montos de recursos suficientes para atender los gastos previstos, no pudiendo aumentar el presupuesto de gastos presentado por el alcalde, sino solo disminuirlo y modificar su distribución, salvo respecto de gastos establecidos por ley o por convenios celebrados por el municipio, según lo indicado en el artículo 65 de la ley N° 18.695. Sobre el particular, la jurisprudencia administrativa de este Ente de Control, contenida entre otros, en el dictamen N° 22.704, de 2011, ha precisado que el concejo, al emitir su pronunciamiento en relación con el proyecto de presupuesto y de sus modificaciones, cuenta con atribuciones para acordar, dentro del plazo legal, adecuaciones que consistan en la disminución de gastos o en la modificación de su distribución, salvo las excepciones legales, sin que ello signifique una alteración sustancial de su contenido. Con todo, ese cuerpo colegiado debe velar porque el presupuesto municipal se encuentre debidamente financiado y porque los objetivos que con su formulación se quieren alcanzar sean coincidentes con aquellos previstos en los instrumentos de planificación e inversión. Agrega dicho pronunciamiento, que a su vez, el alcalde, una vez que el concejo ha ejercido legalmente su competencia, deberá acatar tal decisión, sin que la ley lo faculte para insistir en su proyecto original o para proponer una nueva fórmula. En este contexto, el alcalde debe someter a la aprobación del concejo el presupuesto municipal ajustándose al efecto a las pautas y procedimientos referidos y poniendo a su disposición los antecedentes necesarios para la adopción de un pronunciamiento fundado, sin perjuicio de que ese cuerpo colegiado pueda efectuar, en el marco de sus atribuciones y en forma oportuna, adecuaciones en relación con determinados aspectos del correspondiente instrumento. Una vez que el Concejo da su aprobación al proyecto presentado por el Alcalde, éste dicta el correspondiente Decreto Alcaldicio que lo aprueba (Gestión Municipal). Del mismo modo debe procederse con cada uno de los servicios que se le han traspasado, como son Educación, Salud y Cementerios. 1.2. DESAGREGACIÓN DEL PRESUPUESTO La información presupuestaria debe ser desagregada, tanto en el presupuesto inicial como en sus modificaciones posteriores, en Gestión Municipal, y Servicios Traspasados de Educación, Salud y Cementerios, de acuerdo al artículo 65, letra a) de la ley N° 18.695. A su vez, el numeral 7 del decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda, señala que las municipalidades para efectos de la formulación, ejecución e información del presupuesto deberán desagregar el presupuesto de gastos de la Gestión Municipal, en las siguientes áreas de gestión: 01 Gestión Interna; 02 Servicios a la Comunidad; 03 Actividades Municipales; 04 Programas Sociales; 05 Programas Recreacionales y 06 Programas Culturales. 1.3. CLASIFICACIONES PRESUPUESTARIAS El presupuesto inicial y sus modificaciones deben estructurarse de acuerdo con las clasificaciones presupuestarias aprobadas por el referido decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda, en armonía con la naturaleza de las operaciones propias del Sector Municipal, desagregado hasta el nivel de subtítulo e ítem, salvo las transferencias de ingresos y gastos, corrientes y de capital, cuyos subtítulos son 05, 13, 24 y 33, respectivamente, los que deberán ser presentados totalmente desagregados hasta el nivel de asignación, sub asignación o sub - sub asignación, según corresponda, que identifique al otorgante y receptor de la transferencia, considerando lo establecido en el oficio circular N° 36.640, de 2007, de este origen, y sus modificaciones. Cabe señalar que según los dictámenes N°s. 57.935, de 2010 y 9.910, de 2007, de esta Entidad de Control, el acuerdo del concejo se requiere sólo hasta el nivel de subtítulo e ítem, salvo las iniciativas de inversión y las trasferencias que recaigan en las subvenciones y aportes a que se refiere la letra g del artículo 65 de la ley N° 18.695, las cuales requieren dicho acuerdo hasta el nivel de asignación o hasta el que se identifique al otorgante y receptor. Respecto de las iniciativas de inversión, el dictamen N° 17.943, de 2008, de este origen, precisó que considerando que las municipalidades se rigen por las normas de administración financiera del Estado, contenidas en el decreto ley N° 1.263 de 1975, y también de lo dispuesto en los artículos 50 y 63, letra e) de la indicada ley N° 18.695, necesariamente, por imperativo del artículo 19 bis del citado decreto ley, deberán proceder a la identificación presupuestaria de estudios y proyectos de inversión que resuelvan llevar a cabo. En tal sentido, el alcalde contando con el pronunciamiento del concejo aprobará la singularización de los aludidos proyectos otorgándoles un código y un nombre, los cuales una vez fijados no podrán ser modificados. Asimismo, siguiendo la estructuración definida para el subtítulo 31 Iniciativas de Inversión en el clasificador presupuestario, al momento de identificar los proyectos ya señalados en el presupuesto municipal -gestión institucional o servicios traspasados- deberán estimarse los costos involucrados en el valor total referenciado para éstos, desagregando dichos costos en las asignaciones que han sido establecidas en los ítem 01 Estudios Básicos y 02 Proyectos de Inversión del mencionado subtítulo 31. El presupuesto asignado, sus modificaciones y la ejecución del mismo, deben ser informados a Contraloría en los Informes Analíticos de Iniciativas de Inversión. 2.- MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS 2.1. DECRETOS ALCALDICIOS El concejo deberá examinar trimestralmente el programa de ingresos y gastos introduciendo las modificaciones correctivas a que hubiere lugar, a proposición del alcalde. En todo caso, el concejo solo resolverá las modificaciones presupuestarias una vez que haya tenido a la vista todos los antecedentes que justifican la modificación propuesta, los cuales deberán ser proporcionados a los concejales con una anticipación de a lo menos 5 días hábiles a la sesión respectiva, acorde al artículo 81 de la ley N° 18.695. Al respecto, la jurisprudencia administrativa de esta Entidad de Control, contenida en el dictamen N° 38.033, de 2008, ha concluido que, al ser esta materia de particular relevancia para los municipios, -en la que eventualmente podría perseguirse la responsabilidad solidaria del alcalde y el concejo- si la ley ha dispuesto, expresamente, un plazo mínimo de anticipación para que los concejales cuenten con la información necesaria para el debido análisis de la propuesta, no resulta procedente que éstos renuncien al término previsto al efecto, toda vez que ello podría afectar la adopción de una adecuada decisión, en un tema especialmente sensible, por parte de dicho cuerpo colegiado, cuestión que el legislador, precisamente ha intentado precaver a través de la incorporación del inciso final del artículo 81 de la ley N° 18.695. 2.2. NORMAS DE FLEXIBILIDAD PRESUPUESTARIA Las modificaciones presupuestarias deberán ser estructuradas conforme a las normas de flexibilidad presupuestaria establecidas anualmente por la Dirección de Presupuestos, según lo dispuesto en el artículo 26 del D.L. N° 1.263, de 1975, las cuales establecen, entre otros, que éstas deben efectuarse por decreto del alcalde respectivo, con acuerdo del concejo, cuando corresponda. De acuerdo al artículo 28 de esta disposición legal, se establece que existen gastos que pueden ser excedidos presupuestariamente, situación que debe ser solucionada mediante una modificación presupuestaria con reasignación de gastos o con mayores ingresos. 2.3. SALDO INICIAL DE CAJA, DETERMINACIÓN Y MODIFICACIÓN PRESUPUESTARIA. En conformidad con la normativa contable y presupuestaria vigente sobre la materia, el saldo inicial de caja corresponde a las disponibilidades netas en cuenta corriente bancaria y en efectivo de los organismos públicos, además de los fondos anticipados y no rendidos, excluyendo los depósitos de terceros, tanto en moneda nacional como extranjera al 1 de enero. Al respecto el dictamen N° 46.211, de 2011, de este origen, indica que en el presupuesto inicial aprobado para el municipio sólo se presenta una estimación del saldo inicial de caja y la normativa presupuestaria vigente dispone que por decreto del alcalde, con acuerdo del concejo, se podrán efectuar modificaciones a ese presupuesto, entre otras, incorporar las disponibilidades financieras reales al 1/01/XX y su distribución presupuestaria o creaciones cuando proceda. Conforme a lo expuesto, al inicio de cada ejercicio debe procederse a determinar el saldo inicial de caja real, cálculo que se efectúa a partir de los saldos de las cuentas contables representativas de los conceptos incluidos en la definición que se establece en el Clasificador Presupuestario, los cuales deben ser coincidentes con los informados a esta Contraloría General al término del ejercicio. En efecto, y tal como se deduce de la Normativa del Sistema de Contabilidad General de la Nación y sus modificaciones, las disponibilidades financieras que se presentan al término de un ejercicio, han tenido su origen en los flujos monetarios reconocidos como Movimientos Financieros Presupuestarios y Movimientos Financieros No Presupuestarios. Acorde con ello, se deben considerar, en primer término, los recursos en cuenta corriente bancaria o efectivo que se reflejan en las cuentas de Activo, del Subgrupo 111 "Disponibilidades en Moneda Nacional". Luego, como se debe llegar a determinar las disponibilidades financieras reales, esto es, las propias de la entidad, a lo anterior hay que adicionar los fondos puestos a disposición de terceros que se reflejan en las cuentas de Activo, de los Subgrupos 114 "Anticipos y Aplicación de Fondos" y 116 "Ajustes a Disponibilidades". Por último, hay que disminuir los recursos recibidos de terceros pendientes de su aplicación o devolución que se reflejan en las cuentas de Pasivo, de los Subgrupos 214 "Depósitos de Terceros" y 216 "Ajustes a Disponibilidades". Como resultado de este ejercicio se obtiene el saldo inicial de caja neto, que pertenece a la entidad y debe incorporarse al presupuesto en el subtítulo 15, como ya se indicara. Asimismo, cabe señalar que, previo a esa incorporación, deberá deducirse el monto que se haya estimado como tal en el presupuesto inicial. Cuadro Determinación del Saldo Inicial de caja Saldos al 01 de enero Disponibilidades XXX Cuentas subgrupo 111 Disponibilidades en Moneda Nacional XXX MAS : Cuentas Deudoras Representativas de Movimientos Financieros no Presupuestarios XXX · Cuentas Subgrupo 114 Anticipos y Aplicación de Fondos XXX · Cuentas Subgrupo 116 Ajustes a Disponibilidades XXX MENOS: Cuentas Acreedoras Representativas de Movimientos Financieros no Presupuestarios (XXX) · Cuentas Subgrupo 214 Depósitos de Terceros (XXX) · Cuentas Subgrupo 216 Ajustes a Disponibilidades (XXX) Saldo Inicial de Caja Determinado XXX Ahora bien, si al término del ejercicio presupuestario - contable el municipio mantiene erróneamente saldos en las cuentas del subgrupo 113 Inversiones Temporales, las cuales de acuerdo a la normativa contable vigente deben quedar saldadas al 31 de diciembre de cada año, este monto debe sumarse para determinar el saldo inicial neto de caja. La parte del saldo inicial de caja que exceda al incluido en el Presupuesto Inicial, debe ser destinada a solventar las obligaciones y compromisos devengados pendientes de pago a esa fecha, que cuenten con el debido respaldo en el ejercicio presupuestario en que se originaron y que no estén incorporadas en dicho presupuesto, esto es, deuda flotante. Si existiere un remanente, se podrá destinar a aumentar otros gastos, con las debidas autorizaciones. 2.4. INGRESOS POR PERCIBIR Y DEUDA FLOTANTE En relación a la determinación de los ingresos por percibir, ítem 12.10, del clasificador presupuestario, que corresponden a los ingresos devengados y no percibidos en el año anterior, deberán ser coincidentes con los saldos informados por el municipio al 31 de diciembre de cada año a esta Contraloría General de la República, siendo imperativo contar con los antecedentes de respaldo de la venta de bienes o la prestación del servicio, esto es, la guía de despacho, factura o documento de cobro emitido. A su vez, la deuda flotante, ítem 34.07 del clasificador presupuestario, que corresponde a las obligaciones devengadas y no pagadas al 31 de diciembre del año anterior, de acuerdo a la información entregada por el municipio a este Organismo Contralor, tendrá que estar debidamente respaldada por la documentación sustentatoria que corresponda, así tratándose de compras de bienes, prestaciones de servicios y ejecución de obras, los instrumentos mercantiles que sirven de respaldo al acreedor presupuestario están constituidos por las guías de despacho, facturas, boletas y estados de pago de contratistas, según corresponda. Sobre el particular, la jurisprudencia administrativa de este Organismo de Control, contenida en el dictamen N° 47.559, de 2013, ha precisado que las obligaciones consideradas en la "Deuda Flotante", que configuran un pasivo transitorio o coyuntural, debieran saldarse, a más tardar, en el primer trimestre del ejercicio siguiente a aquel en el cual se han constituido, si se considera que las acreencias impagas en análisis, al momento de su generación, necesariamente debieron haber contado con la suficiente disponibilidad presupuestaria, en el ítem correspondiente a la naturaleza del respectivo hecho económico. Es responsabilidad del municipio asegurarse de que los deudores y acreedores presupuestarios originados en los ingresos por percibir y en la deuda flotante, respectivamente, correspondan a ingresos y gastos devengados y que estos cuenten con la documentación de respaldo antes indicada. En el caso de los derechos reconocidos como ingresos por percibir, la municipalidad deberá tener en cuenta la normativa que rige al castigo de los créditos incobrables, especialmente lo consignado en el artículo 66 del decreto ley N° 3.063, de 1979, Sobre Rentas Municipales, que faculta a las municipalidades para que una vez agotados los medios de cobro de toda clase de créditos, previa certificación del secretario municipal, mediante decreto alcaldicio emitido con acuerdo del concejo, los declaren incobrables y los castiguen de su contabilidad una vez transcurrido a lo menos cinco años desde que se hicieron exigibles. Lo anterior, obliga al municipio a efectuar y demostrar que en forma periódica y oportuna, esto es, al menos una vez al año, ha realizado las correspondientes gestiones de cobro de esos derechos acorde a los procedimientos establecidos en la normativa vigente y en caso de formalizarse el castigo, proceder a realizar los ajustes que correspondan, según lo establecido en el oficio circular N° 36.640, de 2007, de este origen, de acuerdo al procedimiento K 09. Por su parte, en lo que respecta a las obligaciones reconocidas como deuda flotante, el municipio deberá analizar en forma periódica la composición de dichas deudas con el propósito de verificar que estas sean efectivas y que no se mantengan por un lapso superior al plazo de su prescripción, ya que ello importaría el vencimiento de las eventuales acciones de cobro por parte de los acreedores y, de acuerdo a la jurisprudencia de este Organismo Contralor, el municipio enfrentado judicialmente al reconocimiento y pago de la obligación, debe oponer la correspondiente excepción de prescripción (aplica dictámenes N°s 28.980, de 2011, 15.812, de 2012, entre otros). Además, desde el punto de vista contable, los montos presupuestados como ingresos por percibir y deuda flotante deben ser coincidentes con los informados al inicio del ejercicio contable en las cuentas 12192 Cuentas por Cobrar de Ingresos Presupuestarios y 22192 Cuentas por Pagar de Gastos Presupuestarios, respectivamente, conforme a lo que disponen las instrucciones que anualmente emite esta Entidad de Control, los cuales se deben traspasar, en su totalidad, a las cuentas contables 1151210 Cuentas por Cobrar Recuperación de Préstamos - Ingresos por Percibir y 2153407 Cuentas por Pagar - Servicio de la Deuda - Deuda Flotante, respectivamente, en armonía con los conceptos establecidos en el Clasificador Presupuestario para su registro. Los traspasos contables que se efectúen como consecuencia de lo señalado precedentemente, se contabilizarán en el mes de enero del año correspondiente, como movimiento de variaciones de dicho período. En consecuencia, las citadas cuentas deberán quedar saldadas al término de dicho mes. Los traspasos contables que se efectúen como consecuencia de lo señalado precedentemente, se contabilizarán en el mes de enero del año correspondiente, como movimiento de variación de dicho período. En consecuencia, las citadas cuentas deberán quedar saldadas al término de dicho mes. De acuerdo a lo anterior, la modificación presupuestaria que ajusta el saldo inicial de caja, los ingresos por percibir y la deuda flotante, conforme a los saldos reales al 1° de enero del ejercicio presupuestario, deberá efectuarse durante el primer trimestre del mismo año. 2.5. SALDO FINAL DE CAJA Según lo prescrito en el decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda, el subtítulo 35 Saldo Final de Caja lo define como la estimación al 31 de diciembre del ejercicio presupuestario. En términos prácticos, se refiere a aquellos recursos que se espera recibir y que no se les ha dado un destino específico, permitiendo el equilibrio del presupuesto. 3.- EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA El presupuesto aprobado se ejecuta durante el correspondiente ejercicio presupuestario y se registra contablemente en el Sistema de Contabilidad General de la Nación de acuerdo con la normativa, procedimientos y plan de cuentas impartidos por esta Entidad de Control en los oficios N°s 60.820, de 2005 y 36.640, de 2007 y sus modificaciones. El registro de estos hechos económicos da origen a información que debe ser remitida mensualmente a este Organismo Contralor, desagregada por la Gestión Municipal; Servicios Traspasados de Educación, Salud y Cementerios y por cada una de las Áreas de Gestión, al último nivel de detalle, consignado en las cuentas contenidas en el Catálogo del Plan de Cuentas. Todos los ingresos que se perciban y gastos que se ejecuten, deben estar contemplados en el presupuesto municipal, salvo que una disposición legal expresamente indique que determinados ingresos no deben ser incorporados al presupuesto. A la unidad encargada del control le corresponde, entre otras funciones, controlar la ejecución financiera y presupuestaria municipal, debiendo emitir un informe trimestral acerca del estado de avance del ejercicio presupuestario, informando de ello al concejo (Art. 29, ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades). 4.- CONCILIACIONES BANCARIAS En relación a las disponibilidades, específicamente a las cuentas representativas de cuentas corrientes bancarias que mantenga el municipio, en el Banco Estado y en los demás bancos del sistema financiero, respecto de fondos propios o de terceros que se registren en cuentas extrapresupuestarias, es necesario mantener un adecuado control administrativo de ellas que permita confiar en la composición del saldo. Conforme a lo anterior, el oficio N° 11.629, de 1982, establece como norma de control, que las conciliaciones de los saldos contables con los saldos certificados por las instituciones bancarias deberán ser practicadas por funcionarios que no participen directamente en el manejo y/o custodia de fondos, a lo menos una vez al mes. En este contexto, se deberán efectuar periódicamente conciliaciones que permitan asegurar que todas sus operaciones bancarias estén reconocidas correctamente en la contabilidad y en el banco. Lo señalado, originará que, en caso de existir diferencia entre el saldo contable y el saldo de la cuenta corriente, se deberán identificar los errores y regularizar los saldos en forma oportuna. La sumatoria de los saldos conciliados de las cuentas corrientes abiertas en el Banco Estado, deberá coincidir con el saldo de la cuenta 11102 Banco Estado; y, la suma de los saldos conciliados de las cuentas corrientes abiertas en los demás bancos del sistema financiero, deberá ser coincidente con el saldo de la cuenta 11103 Banco del Sistema Financiero, ambos informados en los Balances de Comprobación y de Saldos remitidos por el municipio a esta Entidad de Control. Los saldos de dichas cuentas sumados al saldo de la cuenta 11101 Caja, al 31 de diciembre, serán considerados como saldo de disponibilidades para efectos de la determinación del Saldo Inicial de Caja Real. 5.- INFORMES QUE DEBEN SER REMITIDOS En la circular de apertura del ejercicio contable que se emite anualmente para el sector municipal se indican los informes contables y presupuestarios que deben remitir, su estructura y contenidos, señalando además los plazos de entrega. Esta información corresponde a la información oficial del municipio, respecto de la cual es responsable la autoridad respectiva y son utilizados durante la fiscalización que le corresponde ejercer a este Organismo Contralor. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República