Dictamen N° 62277/2013

N° 62.277 Fecha: 27-IX-2013 Se ha dirigido a esta Contraloría General don Rodrigo Guíñez Saavedra, en representación de la Asociación Chilena de Casinos de Juego, reclamando en contra del Superintendente de Casinos de Juego, por haber omitido accionar ante los Tribunales de Justicia en relación con el funcionamiento, a su juicio, ilegal de máquinas de juego, lo que contravendría los artículos 42, N° 16, de la ley N° 19.995 -que establece las Bases Generales para la Autorización, Funcionamiento y Fiscalización de Casinos de Juego- y 61, letra k), de la ley N° 18.834 -sobre Estatuto Administrativo-. Según expone, la explotación de tales máquinas importaría la práctica de juegos de azar al margen de la correspondiente regulación legal y configuraría un delito tipificado por el Código Penal, lo que habría sido conocido por la mencionada autoridad por distintas vías y, en particular, por una denuncia formulada por esa asociación. Requerida al efecto, la Superintendencia de Casinos de Juego informó que no ejerció la potestad que le confiere el artículo 42, N° 16, de la ley N° 19.995 respecto de las situaciones denunciadas por la entidad recurrente, “toda vez, que los supuestos que permitirían ejercerla, a saber: la ocurrencia cierta de los hechos denunciados, las circunstancias de los mismos, como asimismo, que las máquinas de juego electrónicas que se explotarían en locales ubicados en distintos municipios del país serían de azar y no de destreza, no resultan claros, verosímiles y razonables en atención a los escasos, vagos e insuficientes antecedentes acompañados junto con tal presentación.”. Lo anterior, según añade, por cuanto para que ese organismo público pueda accionar con sujeción al precitado precepto “debe ponderar los antecedentes que permitan el ejercicio de las acciones legales, en orden a determinar si estos pudieren revestir el carácter de delito o no y si se cumplen los requisitos para el ejercicio de la acción penal mediante denuncia y/o querella”, considerando al efecto los elementos técnicos que establecen si una máquina es de azar o de destreza. Precisa que ello sería igualmente exigible respecto de la obligación de denuncia prevista en la ley N° 18.834. Por último, la entidad informante da cuenta, acompañando los antecedentes pertinentes, de las distintas acciones que ha llevado a cabo en el cumplimiento de su función fiscalizadora del desarrollo ilegal de los juegos de azar que deben ser explotados en los casinos de juego autorizados, entre las cuales menciona la interposición de recursos ante los Tribunales de Justicia. Sobre el particular, cabe señalar, en primer término, que la Superintendencia de Casinos de Juego es un organismo autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, a la que le compete supervigilar y fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias y técnicas para la instalación, administración y explotación de los casinos de juego que operen en el país, en conformidad con lo dispuesto en los artículos 35, inciso primero, y 36 de la ley N° 19.995. A su vez, es menester anotar que, con arreglo a lo prescrito en los artículos 35, inciso segundo, y 42, inciso primero, N° 16, de la ley indicada, el referido servicio público se encuentra a cargo de un Superintendente, al que le corresponde, en lo que interesa, “Accionar ante los tribunales de justicia, de oficio o a petición de parte, respecto de la explotación o práctica de juegos de azar desarrollados al margen de la presente ley por personas o entidades no autorizadas; como asimismo por los delitos e infracciones de que tome conocimiento con motivo del ejercicio de sus funciones fiscalizadoras.”. En relación con lo anterior, es dable consignar que según el artículo 45 de la ley N° 19.995 “No se podrán desarrollar y explotar los juegos de azar que la presente ley establece sino en la forma y condiciones que ella regula, y sólo por las entidades que en ella se contemplan.”. Esos juegos, acorde con el artículo 3°, letra a), de dicha ley, son aquellos “cuyos resultados no dependen exclusivamente de la habilidad o destreza de los jugadores, sino esencialmente del acaso o de la suerte, y que se encuentran señalados en el reglamento respectivo y registrados en el catálogo de juegos.”. Tal catálogo -aprobado por la resolución exenta N° 157, de 2006, de la Superintendencia de Casinos de Juego, y modificado por la resolución exenta N° 284, de 2013, de la misma entidad-, en su Título VI, N° 2, define máquinas de azar como “Todo sistema o toda máquina electrónica, electromecánica, eléctrica o que funcione con cualquier otro modo de operación, que permita recibir apuestas en dinero o avaluables en dinero, conceda al usuario un tiempo de uso o de juego y, que a través de un sistema aleatorio de generación de resultados, otorgue, eventualmente, un premio en dinero o avaluable en dinero.”. Asimismo, cabe anotar que los artículos 275 y siguientes del Código Penal tipifican como delitos distintas conductas vinculadas con el funcionamiento de loterías o casas de juego de suerte, envite o azar. En este orden normativo, se puede colegir que la potestad que el N° 16 del referido artículo 42 le confiere a la autoridad que indica para accionar judicialmente, supone que previo a su ejercicio ésta pondere en cada caso si los antecedentes de que dispone le permiten adquirir el grado de convicción necesario para establecer la realización de conductas, atribuibles a personas o entidades determinadas, que configuren juegos de azar al margen de la ley N° 19.995 o que se encuentren tipificadas penalmente (aplica criterio contenido en el dictamen N° 28.721, de 1999). Al efecto, tratándose de denuncias vinculadas con establecimientos en los que se explotan máquinas de juego, debe considerarse que la sola instalación de salas de juego no presupone una irregularidad, por cuanto ello es jurídicamente admisible si en éstas se practican juegos de destreza o los juegos de azar regulados expresamente por la ley, en la medida que la actividad en cuestión haya sido calificada como lícita por el correspondiente municipio, sin lo cual no procede el otorgamiento de patente comercial ni, por ende, el funcionamiento del local respectivo (aplica criterio contenido en el dictamen N° 4.386, de 2013). Ahora bien, en la especie, de acuerdo a los antecedentes tenidos a la vista, la asociación recurrente denunció ante la Superintendencia de Casinos de Juego el funcionamiento de máquinas de azar en locales ubicados en distintos lugares del país, a fin de que esta última accionara ante los Tribunales de Justicia con arreglo a lo previsto en el citado artículo 42, N° 16, de la ley N° 19.995. Del mismo modo, consta que ese servicio público requirió a tal asociación determinados antecedentes que, a su juicio, resultaban indispensables para decidir acerca de las medidas a adoptar respecto de la referida presentación. Finalmente, ante la respuesta dada a dicho requerimiento, la mencionada superintendencia concluyó que no se entregaron “mayores antecedentes o indicios que permitieran a este organismo establecer con cierto grado de verosimilitud y razonablemente que se estaba en presencia de hechos ocurridos en un momento definido, como tampoco del hecho que se estuvieran explotando” juegos de azar y, por tanto, ante situaciones sancionadas penalmente. En razón de ello, ese ente se abstuvo de ejercer las acciones judiciales solicitadas. Como es posible advertir, la Superintendencia de Casinos de Juego, ante la denuncia que le formulara la entidad peticionaria, efectuó las indagaciones que estimó pertinentes y ponderó los antecedentes recabados, determinando, de acuerdo a la evaluación efectuada, que no contaba con antecedentes suficientes para estimar que los hechos denunciados infringían la ley N° 19.995 o eran constitutivos de delitos, de manera de poder ejercer acciones judiciales en relación con los mismos, con la debida seriedad y respeto a los principios de eficiencia y eficacia con que debe cumplirse la función pública, acorde con los artículos 3° y 5° de la ley N° 18.575. Siendo ello así, cabe concluir que no se advierte que la autoridad recurrida haya vulnerado el citado artículo 42, N° 16, de la ley N° 19.995, al no accionar judicialmente en relación con las situaciones que le denunciara la asociación recurrente. Por las mismas razones, y en armonía con el criterio contenido en el dictamen N° 20.651, de 2011, esa determinación tampoco significó -como se alega en la presentación en análisis- una infracción, por parte del Superintendente de Casinos de Juego, al artículo 61, letra k), de la ley N° 18.834, que obliga a los funcionarios públicos a denunciar ante el Ministerio Público o la policía, en su caso, los crímenes o simples delitos. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República