Dictamen N° 89569/2025

N° E89569 Fecha: 02-06-2025 Con ocasión de las medidas ordenadas, tendientes a determinar y hacer efectivas las eventuales responsabilidades que deben adoptar los órganos de la Administración del Estado y otras entidades sujetas a la fiscalización de esta Entidad de Control, a raíz de los hechos observados en el Consolidado de Información Circularizada N° 9, de 2025, sobre funcionarios y trabajadores que habrían salido del país estando con licencia médica, se ha estimado pertinente impartir las siguientes instrucciones: I. Objetivo del procedimiento. Conforme a lo previsto en el artículo 52 del decreto N° 3, de 1984, del Ministerio de Salud, reglamento de Autorización de Licencias Médicas, corresponde a la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez respectiva (COMPIN), y a las Instituciones de Salud Previsional (ISAPREs), investigar las denuncias que se les presenten, entre otras materias, acerca del uso indebido de licencias médicas, además de las inspecciones que de oficio puedan ordenar con la misma finalidad y que, según lo preceptuado en el artículo 55, letra a), del mismo ordenamiento, les corresponde también determinar el rechazo o invalidación de una licencia ya concedida, sin perjuicio de la denuncia de los hechos a la Justicia Ordinaria, si procediere, cuando el trabajador incurra en el incumplimiento del reposo. Además, el artículo 50 del aludido texto reglamentario prescribe, en síntesis, y en lo que importa destacar, que, si se constata una infracción a normas legales y reglamentarias que rijan el uso de licencias médicas, la COMPIN, o en su caso, la ISAPRE, deberán dar cuenta al empleador, para que éste haga efectiva la responsabilidad administrativa que pudiere encontrarse comprometida si se tratare de funcionarios o trabajadores del sector público. Como puede advertirse, la señalada preceptiva permite distinguir, por una parte, la facultad entregada a los organismos de salud pertinentes para investigar una transgresión a las normas legales y reglamentarias que rigen el uso, otorgamiento y autorización de las licencias médicas, para los fines de rechazar o invalidar tales beneficios, y obtener la devolución de los subsidios indebidamente percibidos y, por otra, la atribución de los órganos de la Administración para establecer y sancionar la responsabilidad administrativa de sus funcionarios por los mismos hechos, toda vez que ellas podrían importar, a su vez, el incumplimiento de sus deberes. En consecuencia, si como resultado de las investigaciones específicas, efectuadas en el marco del debido proceso, se acredita el incumplimiento de que se trata, el contenido del reproche que eventualmente se formule, deberá incluir la transgresión de los deberes funcionarios que en cada caso correspondan (aplica criterio contenido en el dictamen N° 60.701, de 2012, de esta Entidad Fiscalizadora). En el mismo sentido, resulta necesario tener en consideración que el principio de probidad administrativa alcanza a todas las actividades que un funcionario realiza en el ejercicio de su empleo, teniendo, incluso, por aplicación de tal principio, el deber de observar una vida privada acorde con la dignidad de la función, en tanto pudiere significar, entre otros efectos, desprestigio del servicio o transgredir la lealtad debida a sus jefaturas, a sus compañeros y a la comunidad (aplica dictamen N° 42.372, de 2010, de este Organismo Fiscalizador). Ello podría ocurrir eventualmente, cuando, por ejemplo, a sabiendas, se emplea una licencia médica -cuyo objetivo es el ejercicio del derecho a recuperar la salud afectada-, para justificar la ausencia en el trabajo o para incrementar el periodo de feriado legal o cuando no se quieren emplear aquellos días de permisos de que se dispone. Esa situación, en ocasiones se dará de manera subrepticia, por lo que no siempre será posible contar con probanzas documentales o directas, lo cual no puede obstar a que el fiscal o la autoridad se formen la convicción sobre su acaecimiento mediante otros medios de prueba, ya que, de lo contrario, tales irregularidades quedarían impunes. II. Sobre la orden de instrucción de procedimientos. La potestad disciplinaria se encuentra radicada en la autoridad administrativa, la que en su ejercicio deberá observar los principios de responsabilidad, eficiencia, eficacia y coordinación contemplados en el artículo 3°, inciso segundo, de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. En ese contexto corresponde a la autoridad determinar si instruye uno o más procedimientos disciplinarios considerando la cantidad de casos respecto de los cuales haya de efectuar indagaciones sea individualmente o en forma agregada respecto de determinados grupos de involucrados, conforme su grado, jerarquía u otros aspectos. En el mismo sentido, deberá verificar en forma previa si respecto de algún involucrado ya ha operado alguna causal de extinción de responsabilidad administrativa. Asimismo, durante la sustanciación del procedimiento, la autoridad podrá ponderar la acumulación o desacumulación de los mismos, conforme lo dispone el artículo 33, de la ley N° 19.880, que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado (Aplica dictamen N° 79.194, de 2014, de este Organismo Fiscalizador). Lo anterior, como se expresó, con miras a la adecuada gestión de los recursos humanos y materiales destinados al efecto. Por otra parte, deberá cada autoridad tener presente que conforme a lo ordenado en el dictamen N° E377.053, de 2023 de este origen, los organismos y servicios públicos deberán privilegiar investigar y hacer efectivas las eventuales responsabilidades administrativas por sobre una pronta tramitación de la renuncia de un funcionario, cuando existan indicios o sospechas de que este haya incurrido en infracciones al principio de probidad o faltas a las obligaciones funcionarias que ameriten, de acuerdo con los antecedentes de que se dispongan, que deba instruirse un sumario administrativo, procedimiento disciplinario que -en tal evento- deberá ordenarse antes de que se haga efectivo el cese por renuncia. En estos casos, se hace presente que conforme a lo dispuesto en el artículo 147, inciso tercero, del Estatuto Administrativo, al igual que en artículo 145 del Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, la autoridad podrá retener, por un máximo de treinta días, la renuncia presentada por un funcionario en todos aquellos casos de que éste se encuentre sometido a un sumario administrativo del cual se desprendan antecedentes fundados que hagan prever la posible aplicación de la sanción de destitución. En relación con la hipótesis señalada en el párrafo anterior, se hace presente que, si bien de las normas mencionadas se desprende que la retención de la renuncia constituye una potestad discrecional de la jefatura superior del servicio, se recuerda que el ejercicio de toda atribución, especialmente aquellas que dicen relación con la aplicación de medidas disciplinarias, debe hacerse teniendo en cuenta el debido proceso y también los principios de eficacia, coordinación y probidad administrativa, por lo que constituye un deber ineludible de la autoridad, el adoptar las prevenciones necesarias para impedir la extinción de la responsabilidad administrativa por motivo de una renuncia, cuando existen antecedentes serios que permitan suponer la infracción de obligaciones o prohibiciones funcionarias, aspecto que puede generar un incumplimiento de los deberes de las jefaturas y comprometer su propia responsabilidad administrativa. III. Designación del fiscal instructor. Lo esencial en la designación de un fiscal en un proceso sumarial no guarda relación con compartir el mismo estatuto funcionarial con el inculpado, sino que se vincula con el hecho de que el primero posea la suficiente independencia para instruirlo, lo que está referido, por una parte, a que no tenga una relación de dependencia o subordinación con el servidor investigado y, por otra, que goce de un grado o jerarquía similar o mayor que el de éste. Enseguida, si bien la comparación de grado o jerarquía es simple tratándose del personal sometido a un mismo régimen estatutario que contemple niveles de cargos, es posible también efectuar dicho cotejo respecto de quienes se rijan por estatutos diversos, toda vez que, en último término, es factible reducir a nivel remuneratorio las plazas a contrastar. En efecto, esta Contraloría General ha utilizado el nivel remuneratorio para la homologación de cargos sometidos a estatutos distintos, permitiendo que se compare la suma de los estipendios o remuneraciones asignadas a los empleos objeto de comparación, por ejemplo, para la determinación de la obligación de efectuar declaraciones de intereses y patrimonio. Así acontece con el dictamen N° 47.522, de 2011. Lo anterior, ya que el grado o nivel remuneratorio asignado a un empleo dice relación con la importancia de la función que le corresponderá desarrollar al empleado que ocupe esa plaza, de lo que se sigue que el referido grado o nivel remuneratorio es el elemento que determina el nivel jerárquico del funcionario, agregando dicho pronunciamiento, que ello es así cualquiera sea la planta o escalafón en que su cargo esté ubicado y el estatuto que lo rija (aplica criterio del dictamen N° 47.597, de 2000). Por ello, para definir la jerarquía existente entre el fiscal y el inculpado cuando estén sujetos a estatutos diversos, tendrá que compararse la remuneración bruta asociada a sus empleos. En consecuencia, y a fin de asegurar la imparcialidad en cualquier investigación, el fiscal o investigador en un proceso disciplinario no tiene que ser dependiente del inculpado y debe poseer igual o mayor jerarquía que este último, determinada por su grado o nivel remuneratorio, con independencia de la eventual diferencia del estatuto que los rija (aplica dictamen N° E414.599, de 2023, de este Organismo Fiscalizador). IV. Realización de la investigación. El fiscal tendrá amplias facultades para realizar la investigación y los funcionarios estarán obligados a prestar colaboración que se les solicite. En el cumplimiento de su encargo el fiscal se puede valer de todos los medios de prueba: documental, testimonial, confesiones, e incluso presunciones (aplica dictamen N° 14.608, de 2013, de esta Entidad Fiscalizadora). Sin embargo, con el objeto de acreditar los hechos de que da cuenta el CIC N° 9, de 2025, deberá proveerse en primer lugar de la certificación oficial de la Policía de Investigaciones de Chile en relación con la fecha de entrada y salida del país correspondiente, oficiándose al efecto. Por otra parte, deberá requerir información a la división, departamento, sección u oficina encargada del personal de la entidad respectiva, para proveerse de información respecto a la presentación de licencias médicas en el periodo correspondiente, y su duración, indicando la fecha de presentación, inicio y término. Adicionalmente, deberá requerirse información relativa al feriado, permisos y eventual descanso compensatorio pendiente en la anualidad en examen. Lo anterior, sin perjuicio de todo otro aspecto relevante que se estime pertinente recabar. A partir de la recepción de esa información y su posterior análisis, podrá ponderarse la desacumulación a que se aludió en el apartado “II. Sobre la orden de instrucción de procedimientos”, atendidas las distintas situaciones pormenorizadas que puedan distinguirse en esta etapa del procedimiento. V. Trámites esenciales y debido proceso. La jurisprudencia administrativa ha señalado que el debido proceso, en el ámbito administrativo, implica un racional y justo procedimiento, en el que se debe velar continuamente por el derecho de defensa o de contradicción de todas aquellas personas que puedan resultar afectadas con la decisión administrativa que haya de emitirse, constituyendo así un sistema de garantías que procura la obtención de decisiones ecuánimes, coherente con las necesidades públicas. En el mismo sentido se ha concluido que son trámites esenciales de un sumario administrativo aquellos cuya omisión implica la privación de la facultad que tiene el afectado de defenderse oportunamente, como ocurre con la citación a prestar declaración del inculpado, la formulación de cargos concretos y la notificación legal, ya sea de los cargos o de la sanción que se pretenda aplicar. En tal orden de consideraciones, conviene recordar que de conformidad con la jurisprudencia de esta Entidad de Control, contenida, entre otros, en el dictamen Nº 1.603, de 2010, la falta de declaración de un inculpado no es un vicio de carácter esencial cuando previamente se le haya citado de conformidad a las normas que regulan la materia, debiendo añadirse que acorde a lo resuelto en el dictamen N° 22.379, de 1991, de este origen, si la ausencia en las diligencias del mencionado procedimiento le es imputable al afectado, como ocurre cuando se fija un domicilio erróneo, o no se actualiza el existente, ello, no puede ser obstáculo para la continuación del sumario. Adicionalmente es necesario manifestar que, acorde con el criterio contenido, entre otros, en el dictamen N° 22.977, de 2012, no existe impedimento legal para que un funcionario que se encuentra en haciendo uso de licencia médica, sea sometido a un procedimiento disciplinario, por lo que nada obsta a que sea notificado de alguna actuación en su domicilio, mientras goza del referido reposo. VI. Convicción respecto a la veracidad de los acontecimientos que se indagaron. De conformidad con lo informado en los dictámenes Nos 61.869, de 2004, y 62.969, de 2009, entre otros, de esta Entidad de Control, el mérito que puedan tener los elementos probatorios es un aspecto que debe ser apreciado por quien substancia el procedimiento y por la autoridad que ejerce la potestad disciplinaria. Sin embargo, se debe expresar que la circunstancia de que la autoridad administrativa pueda apreciar en conciencia el mérito probatorio de los medios de prueba, en ningún caso significa que no deban quedar consignado o referido en el acto decisorio los antecedentes o razonamientos que han conducido a aquélla a dar por establecidos o desvirtuados los hechos respectivos, toda vez que lo contrario importaría confundir la discrecionalidad que concede el ordenamiento jurídico con la arbitrariedad, tal como se señaló en el dictamen N° 62.113, de 2006, de esta Entidad de Control. En el mismo sentido, es útil destacar que, con arreglo a lo expresado en los dictámenes Nos 92.126, de 2015, 89.628, de 2016, y 6748, de 2020, de esta procedencia, entre otros, la calificación de la gravedad de la falta cometida, que da lugar a un castigo, queda entregada a la pertinente superioridad. Con todo, es muy importante hacer presente que al estar asignada por la ley una sanción específica respecto de quienes incurren en infracciones graves al principio de probidad administrativa, quien ejerce la potestad disciplinaria se encuentra en el imperativo de disponerla, sin que pueda aplicar otra medida correctiva, ni analizar las circunstancias que, eventualmente, podrían aminorar la responsabilidad funcionaria de aquellos (aplica criterio contenido en los dictámenes Nos 53.223, de 2012, y 13.576, de 2013, de este origen). Finalmente, conviene recordar que, en atención a lo dispuesto en los artículos 156 y 157 de la Ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República, y conforme al criterio contenido en el dictamen N° E50319, de 2020, durante los treinta días previos a la realización de actos eleccionarios, incluidas las de carácter primario, las medidas disciplinarias expulsivas que afecten a los funcionarios públicos, cualquiera sea el régimen estatutario aplicable, solo podrán ser decretadas previo sumario instruido por la Contraloría General de la República y en virtud de las causales contempladas en los respectivos estatutos. VII. Control de legalidad del acto administrativo que disponga el término del procedimiento. Conforme lo dispuesto en el artículo 18.7, de la resolución N° 36, de 2024, de la Contraloría General de la República, se encuentran afectos a toma de razón, en lo que interesa, los actos administrativos que dispongan sobreseimientos, absoluciones y aplicación de medidas disciplinarias, en investigaciones sumarias y sumarios administrativos ordenados instruir por la Contraloría General, en los servicios sometidos a su fiscalización. En tal caso, conforme lo indicado en el dictamen N° E220.260 de 2022, de este origen, para efectos de que el inculpado tome conocimiento de la dictación del acto de término que le aplica una medida disciplinaria, y así pueda ejercer el derecho a reclamo ante esta Entidad de Control, procede que la autoridad le notifique ese instrumento indicándole expresamente que la finalidad de la anotada comunicación previa es hacerle presente que, a partir de ese momento, puede ejercer la respectiva reclamación ante este Organismo Fiscalizador. Por su parte, en aquellos casos, en que tal decisión administrativa se encuentre exenta del control preventivo de legalidad, como ocurre en el caso de aquellas adoptadas por municipios, no será necesario efectuar la comunicación previa exigida con anterioridad, ya que el total trámite del referido acto de término se produce con su notificación al inculpado, momento a partir del cual este último puede efectuar al respectivo reclamo ante esta Entidad de Contralora, con independencia del registro del aludido instrumento. Saluda atentamente a Ud. Dorothy Pérez Gutiérrez Contralora General de la República