Dictamen N° 31416/2009

N° 31.416 Fecha: 6-VI-2009 Mediante su oficio N° 791, de 2009, esa Contraloría Regional ha enviado para su estudio la resolución N° 18, de 2009, del Gobierno Regional de La Araucanía, por la que se promulga el Plan Regulador Comunal de Loncoche, correspondiente a los centros urbanos de Loncoche, La Paz y Huiscapi. Al respecto, cumple esta División de Infraestructura y Regulación con realizar las siguientes observaciones, concernientes a las disposiciones contenidas en dicho instrumento de planificación territorial: 1. El texto de la Ordenanza Local que se promulga debe transcribirse en la resolución que se analiza, de manera de formar parte integrante de la misma. Se hace presente que la versión digital que se adjuntó de dicha Ordenanza difiere de la versión impresa que fue objeto de revisión. 2. Artículo 7: En la descripción de la línea poligonal del centro urbano de Loncoche, se alude en el tramo 7-8 a una línea sinuosa sin señalar un hito que permita definir con exactitud su ubicación, y en el tramo 9-10, no es posible identificar si la Ruta 5 Sur en este sector, se encuentra emplazada dentro o fuera del límite urbano ya que se alude a ambos costados de dicha vía. En el tramo 10-11 debe aclararse si coincide con camino Colonia Loncoche ya que una parte se superpone con el Camino a la Cuesta Lastarria y en el tramo 12-13 aparece un vértice no contemplado y de ubicación indefinida -generado por el quebrantamiento de la línea- que impide la definición precisa del trazado de dicho plano. En el caso de Huiscapi, en los tramos 1-2 y 9­10, y en La Paz, en los tramos 1-2 y 2-3, no procede establecer como límites deslindes de predios existentes que se identifican con sus roles o su titular, por cuanto dichas situaciones son esencialmente modificables. Además, en el punto 7 de la localidad de Huiscapi, debe aclararse cuál es la vía a que se alude ya que según el plano correspondería a la Avenida Ramón Freire en tanto que la ordenanza menciona "camino público S-91". Finalmente, en el tramo 11-12 del segundo centro urbano referido, se menciona un "camino existente" sin que se identifique a cuál corresponde. 3. Artículo 8: En el cuadro de tipo de usos de suelo contenido en este precepto, debe corregirse en el tipo "Actividades Productivas" la mención a los servicios artesanales, los que se encuentran comprendidos en la clase de equipamiento servicios, según el artículo 2.1.33. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, OGUC. Además, la columna ACTIVIDADES presenta un problema de impresión. 4. Artículo 10: Debe objetarse en tanto prohíbe, de manera genérica -y no a través de la pertinente zonificación, como lo dispone el artículo 2.1.10. de la OGUC-, las actividades que señala (aplica dictamen N° 47.417, de 2008). 5. Artículo 11: En la regulación de la infraestructura sanitaria que se efectúa en este precepto se advierte la existencia de normas que exceden la competencia de este instrumento, tales como la exigencia de fajas de arborización o dispositivos que impidan el libre acceso de personas y animales, la necesidad de enfrentar una vía colectora de mínimo 40 metros, la prohibición de construcciones en el entorno de las fuentes de agua potable y la exigencia de cerco transparente. Por otra parte, en lo atinente a la regulación efectuada en este artículo relativa a los rellenos sanitarios, cabe observar que la dimensión del distanciamiento a medianeros que se establece (2.000 metros), no resulta factible de aplicar, en la práctica, en el área regulada por el plan. 6. Artículo 12: Al disponer que la faja de terreno adyacente a la infraestructura ferroviaria corresponde a una zona de seguridad en torno a la faja vía del ferrocarril de un ancho promedio de 20m. (10m. a cada lado de la faja), se aparta de lo establecido sobre la materia en el artículo 34 de la Ley General de Ferrocarriles. Por otra parte, al disponer que si la red de infraestructura de transporte es modificada o suprimida, esta faja adoptará el uso de espacio público, no se ajusta a derecho, por cuanto el terreno comprendido en la faja de seguridad no necesariamente reviste la calidad de bien nacional de uso público. Finalmente, tratándose de los predios destinados a estaciones ferroviarias no se advierte sustento jurídico para exigir mantención de vegetación arbórea o arbustiva en la faja de distanciamiento. 7. Artículo 13: En cuanto a la regulación de la infraestructura de energía, se reproduce lo observado respecto del artículo 11 sobre el ancho de la vía que enfrentan. Por otra parte, no se advierte sustento normativo para disponer que los cierros perimetrales del predio sean 100% opacos. 8. Artículo 14: No es procedente establecer que las redes y trazados de infraestructura cumplan con la exigencia de antejardín de la zona en que se emplacen, ya que tal norma sólo puede aplicarse a las instalaciones o edificaciones necesarias para el uso de éstas, de acuerdo a lo dispuesto en el inciso cuarto del articulo 2.1.29. de la OGUC. Además, en relación a las subestaciones eléctricas, no se advierte sustento .jurídico al limitar su emplazamiento a predios particulares, y se reproducen las dos observaciones del número precedente. 9. Artículo 15: No corresponde exigir que los cementerios deban localizarse en vías de ancho entre líneas oficiales no inferiores a 25 metros, atendido que ello depende de la escala de equipamiento, según lo prescrito por el artículo 2.1.36. de la OGUC. Además, la faja de resguardo de 25 metros que se establece excede lo dispuesto en el artículo 18 del decreto N° 357, de 1970, del Ministerio de Salud, Reglamento General de Cementerios, que se limita a señalar que no podrán estar ubicados a menos de 25 metros de una morada o vivienda. 10. Artículo 16: Respecto a la exigencia del tipo de vía que deben enfrentar las estaciones o centros de servicio automotor, se reproduce lo indicado en el numeral que antecede. Tampoco se advierte sustento jurídico para establecer, en relación a esos establecimientos, el ancho del acceso a la vía pública; fijar el requisito de que sólo se podrán instalar en predios particulares y el de superficie arborizada de un 10% del predio, pues no se enmarcan dentro de las normas urbanísticas que contempla el artículo 2.1.10. N°3 de la OGUC. Por otra parte, dado que este precepto dispone que sólo podrán construirse adosadas las edificaciones correspondientes a oficinas de venta y administración, resulta contradictoria -y por ende debe suprimirse del texto que se analiza- la prohibición de adosamiento de instalaciones que produzcan emanaciones, ruidos o vibraciones. Finalmente, la exigencia de que el tipo y número de especies que se requiere plantar debe contar con la autorización del Director de Obras, excede la competencia del plan. 11. Artículo 18: Las zonas de anegamiento permanente y estacional mencionadas en la letra b) de este precepto no se encuentran graficadas en los planos. Cabe observar también que no resultan admisibles las referencias que en este artículo se efectúan al artículo 5.1.15. de la OGUC, por cuanto se trata de áreas normadas por el artículo 2.1.17. de la OGUC, disposición que, por otra parte, prevé la posibilidad de desarrollar proyectos sobre la base de los estudios a que alude, de modo que no corresponde aludir a la desafectación de estas áreas en base a lo señalado en ese artículo. Finalmente, debe eliminarse la referencia a la DOH del Ministerio de Obras Públicas o el Director de Obras Municipales, y sustituirse por una alusión genérica al organismo competente. 12. Artículo 19: Al regular esta disposición los terrenos con pendientes, exigiendo para la aprobación y recepción de los proyectos de edificación, subdivisión y loteo, la presentación de los estudios que indica, excede el ámbito propio de los instrumentos de planificación territorial (aplica dictamen N° 47.417, de 2008). 13. Artículo 20: La fijación de una franja en torno a canales, para maniobras de limpieza y despeje de éstos, excede la competencia del plan regulador, ya que según el artículo 2.1.29. de la OGUC, el plan regulador deberá reconocer las fajas o zonas de protección determinadas por la normativa vigente y destinarlas a áreas verdes, vialidad o a los usos determinados por dicha normativa y establecer "zonas no edificables" que corresponden a aquellas franjas o radios de protección de obras de infraestructura peligrosa -tales como acueductos- establecidas por el ordenamiento jurídico vigente, según el artículo 2.1.17. de la misma OGUC. 14. Artículo 21: La regulación que establece, relativa a los sitios de significancia cultural, especialmente mapuches, que pudieran existir en las áreas urbanas, se aparta de los términos del artículo 2.1.18. de la OGUC, que dispone que las "áreas de protección de recursos de valor patrimonial cultural" corresponden a aquellas zonas o inmuebles de conservación histórica que defina el Plan Regulador Comunal e inmuebles declarados monumentos nacionales en sus distintas categorías, los cuales deberán ser reconocidos por el instrumento de planificación territorial que corresponda, lo que no ocurre en la especie. 15. Artículo 23: Al disponer que los antejardines se miden a partir de la línea de cierro se aparta de lo dispuesto en el artículo 1.1.2. de la OGUC, que señala que corresponde al área entre la línea oficial y la de edificación. 16. Artículo 24: La definición de sitios eriazos excede la competencia del plan regulador. Además, no se advierte fundamento normativo para disponer que las características de los cierros deben aprobarse por la Dirección de Obras Municipales. 17. Artículo 26: Debe eliminarse, en su inciso segundo, la referencia a "las rasantes establecidas en el artículo 2.1.23." de la OGUC, toda vez que dicha norma no regula las rasantes. 18. Artículo 28: El inciso primero de este precepto, al establecer que la exigencia mínima de estacionamientos deberá cumplirse dentro del mismo predio, se aparta de lo dispuesto sobre la materia por el artículo 2.4.2. de la OGUC. En su inciso tercero -que exige la materialización de los estacionamientos-, debe remplazarse la expresión "Dirección de Obras Municipal" por "organismo competente". En el cuadro "Vivienda", contenido en dicho artículo, debe precisarse que la exigencia de estacionamientos para vivienda social -1 cada 4 a 5 unidades- no resulta aplicable a los condominios de viviendas sociales, pues en ellos el artículo 8° de la ley N° 19.537 exige un mínimo de un estacionamiento cada dos unidades de viviendas. En el cuadro "Actividades Productivas", en lo relativo a "Industria" y "Almacenamiento", no se fija la norma de cantidad de estacionamientos para los casos de superficie de 501 y 1501 m2 y, en el penúltimo inciso, debe señalarse expresamente el factor de cálculo en los casos en que la exigencia mínima de estacionamientos se fija en rangos. 19. Artículo 29: No se advierte el fundamento normativo para establecer determinados niveles de intervención para los Inmuebles de Conservación Histórica que se indican. Por otra parte, acorde con lo dispuesto en el artículo 2.1.18. de la OGUC, debe reemplazarse la expresión "Zona de Interés Patrimonial", utilizada bajo el epígrafe "LA PAZ", por "Zona de Conservación Histórica". Respecto a la primera de las "Condiciones Generales" que se señalan en este precepto -conforme a la cual los inmuebles a que se refiere deberán mantenerse y preservar sus características arquitectónicas originales-, debe precisarse que tales características serán fijadas a través de planos seccionales, en armonía con lo dispuesto en el artículo 2.7.8. de la OGUC. Finalmente, no corresponde señalar que para efectos del cálculo de los índices de constructibilidad y ocupación de suelo deberá considerarse como parte integrante del proyecto el Inmueble de Conservación Histórica, ya que dicho cálculo debe ceñirse a la definición que de los citados vocablos contempla el artículo 1.1.2. de la OGUC. 20. Artículo 31, letra a, Zona Urbana Consolidada Localidad de Loncoche: a. Zona de Equipamiento de Áreas Verdes ZEq-1: La fijación de una franja de protección adyacente al cauce a que se refiere esta zona debe regirse por el artículo 2.1.18. de la OGUC, lo que no se cumple en la especie. Sin desmedro de ello las áreas verdes son un uso de suelo distinto del equipamiento -el que, por lo demás se contempla en esta Zona como prohibido-, por lo que no corresponde la denominación que se da a esta zona. b. Zona de Equipamiento de Cementerio ZEq-4: Se definen condiciones especiales para la infraestructura, en circunstancias que se prohibe en esta zona la infraestructura de todas las clases. c. Zona de Equipamiento Cultural, Turismo y Esparcimiento ZEq-5: En los usos permitidos se señala equipamiento de tipo culto y cultura mapuche, diferenciación, esta última, que carece de sustento normativo. d. Zona Residencial 1 ZR-3 y Zona Residencial 2 ZR-4 : Se establece para los terminales de servicios de locomoción colectiva urbana la exigencia de emplazarse en terrenos que enfrenten vías de ancho mínimo, igual o superior a 40 metros, materia ajena a la competencia del plan regulador que se encuentra normada por el artículo 4.13.7. de la OGUC. Igual observación debe formularse respecto de las otras zonas del plan que contemplen esta disposición. 21. Artículo 31, letra b, Área de Extensión Urbana Localidad de Loncoche: a, El establecimiento de zonas de lío extensión urbana como las que se fijan en el área de la especie -y en las correspondientes a las localidades de Huiscapi y La Paz-, constituye una materia que de acuerdo al artículo 2.1.7. de la OGUC y la jurisprudencia de esta Entidad de Fiscalización, compete al Plan Regulador Intercomunal (aplica dictamen N° 34.419, de 2008). b. Sin desmedro de lo anterior, cabe observar que en la Zona de Extensión Residencial 1 ZEX-1, dentro de los usos prohibidos se alude a "Grandes instalaciones de infraestructura", expresión que no se encuentra definida en la OGUC, la cual fija dentro de la competencia del plan intercomunal la determinación de las normas urbanísticas para las edificaciones e instalaciones destinadas a infraestructuras de impacto intercomunal. c. De igual modo, la condición especial de la Zona de Extensión Residencial 2 ZEX-2, concerniente al estudio de riesgo, debe consignarse en la regulación de la respectiva zona de riesgo, y no en esta zona residencial. Lo propio cabe señalar en el caso de la Zona de Extensión Residencial 2 ZEX-2 de la localidad de Huiscapi. d. Asimismo, acerca de la Zona de Extensión Residencial 3 ZEX-3, corresponde manifestar que, dada su regulación, ella constituye una zona de riesgo por incendios forestales, sin que, sin embargo, se adjunte el respectivo estudio, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 2.1.17. de la OGUC. e. Respecto de la Zona de Actividades Productivas ZAP-1, cabe señalar que dentro de los usos permitidos se establece el de "equipamiento de apoyo a la industria y áreas verdes", distinción que no encuentra sustento en el artículo 2.1.33. de la OGUC, que fija las clases de equipamiento. f. Finalmente, cabe consignar que se omite considerar la letra c al momento de señalar los epígrafes del artículo 31. 22. Artículo 32, letra a, Área Urbana Consolidada - Localidad de Huiscapi: En cuanto a la Zona de Equipamiento Áreas Verdes ZAV, se reproduce lo observado respecto a la Zona ZEq-1 de Loncoche. Por otra parte, las denominaciones de zonas que coincidan con zonas de la localidad de Loncoche deben diferenciarse ya que se regulan de manera distinta (vgr., zonas ZEq-1 y ZEq-3 y ZEq-4). 23. Artículo 32, letra b, Área de Extención Urbana - Localidad de Huiscapi: a. En las zonas de extensión residencial 1, 2 y 3 -ZEX-1, ZEX-2 y ZEX-3, respectivamente-, dentro de los usos prohibidos se alude a grandes instalaciones de infraestructura, expresión respecto de la cual se reitera que ella no está prevista en la OGUC. b. Asimismo, en la zona ZAP-1, se permite equipamiento "de apoyo a la industria y áreas verdes", expresión ya observada. 24. Artículo 33. Zonificación de la Localidad de La Paz: a. No se advierte el sustento jurídico de la regulación que se contiene en la Zona de Desarrollo Urbano Condicionado. b. La zona ZEX-1, también prohibe "Grandes Instalaciones de Infraestructura", expresión respecto de la cual se reproduce lo indicado en el artículo precedente. Además, cabe señalar que las condiciones especiales fijadas para dicha zona -exigencia de un estudio para los loteos y prohibición de movimiento de tierra- carecen de sustento normativo. Igualmente no se advierte el sentido de la alusión que se hace al artículo 97 del decreto con fuerza de ley N° 850, de 1997, del Ministerio de Obras Públicas. Asimismo, en la zona ZAP-1 la exigencia de una faja de separación mínima de 20 metros de área verde y arboleda carece de sustento normativo. Finalmente, en esta zona se menciona las áreas verdes dentro del equipamiento, en circunstancias que se trata de otro uso de suelo. 25. Artículo 36: La exigencia de ciclovías en vías urbanas no puede extenderse a todas las vías superiores a colectoras, como se dispone, atendido que según el artículo 2.3.2. N° 1, de la OGUC, las vías expresas no contemplan su existencia. Sobre su emplazamiento en zonas de extensión se reitera que tales zonas son de competencia del Plan Regulador Intercomunal. 26. Artículo 37: Red Vial Estructurante: A. Centro Urbano de Loncoche: En el respectivo cuadro el trazado de la "Proyección de Av. Bulnes", se superpone parcialmente con la vía existente "Manuel Bulnes". Lo propio ocurre con la calle de servicio "Vía Proyectada 4", ya que el tramo se define sobre la vía colectora "Proyección de Av. Bulnes". La vía "Proyección de Av. Aníbal Pinto Sur", se superpone parcialmente con la vía existente "Aníbal Pinto". Lo propio ocurre con la calle de servicio "Vía Proyectada 3" ya que el tramo se define sobre la mencionada vía colectora "Proyección de Av. Aníbal Pinto Sur". En las siguientes vías se omite especificar, tanto en la ordenanza como en su graficación, los metros de ensanche: "Manuel Bulnes", "Brasil", "Camino a Chesque", "Camino Paraíso Perdido", "Camino Lumaco" y "Octavio Campos Navarro". En el caso de la vía "Jaime Guzmán", se clasifica en el cuadro como colectora existente, sin embargo, en el plano, como una vía de servicio. En el caso de la vía "Camino Lumaco" existe una contradicción en la ordenanza por cuanto esta calle llega hasta la vía colectora "Jaime Guzmán", y no a la vía "Brasil", como se indica en la identificación del tramo de camino a Lumaco entre Brasil y Línea de Alta Tensión. La vía Nueva 1 se clasifica como una vía de servicio, sin embargo, en el plano se grafica como vía colectora. Las vías "Proyectada 1" y "Proyección Octavio Campos Navarro" se clasifican como proyectadas mientras que en el plano se observa una parte de sus tramos como existente. Finalmente se omite incluir en el cuadro de vialidad estructurante de este artículo 37, el "Camino a Cuesta Lastarria" y el camino "Colonia Loncoche",ambas graficadas en el plano. B. Localidad de Huiscapi: En la vía "Bernardo O'Higgins" no se especifican los metros de ensanche a que se alude ni se grafican en el plano. Además, se indica como vía colectora y, sin embargo, en el plano se grafica como una vía troncal. En la descripción del tramo de dicha vía se menciona la vía Eugenio Matte sin que se advierta su relación con las restantes calles que allí se identifican. En el "Camino S-91" y la "Av. Ramón Freire" no es posible determinar el punto de término de la primera, que a su vez, es el inicio de la segunda. En la vía "José M. Balmaceda" se establecen partes existentes y otras proyectadas, pero en el plano se grafica todo el tramo como existente. Las vías "Eugenio Matte", "Arturo Prat" e "Ignacio Carrera Pinto" se clasifican en el cuadro como vías de servicio pero en el plano se grafican como vías colectoras. 27. Artículo 38: Regula de manera indiferenciada las áreas afectas -según entiende esta Contraloría General, toda vez que la norma no es precisa- a declaratoria de utilidad pública a que se refiere el artículo 59 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, y las que tienen la calidad de bien nacional de uso público, en lo relativo a exigencias de plantaciones y obras de ornato, en circunstancias de que el artículo 2.1.10., N° 3, letra e) de la OGUC, dispone que el plan de que se trata sólo puede formular esas exigencias en las áreas afectas a declaración de utilidad pública. Igualmente, debe observarse el epígrafe de este precepto, en tanto alude a "Areas afectas a Declaración Pública", y no como se señala en el citado artículo de la OGUC. 28. Artículo 39: La exigencia de considerar la utilización de las especies nativas para la renaturalización de los márgenes de los ríos y canales que atraviesan las áreas urbanas, excede la competencia del Plan Regulador Comunal atendido lo prescrito en el artículo 2.1.10., N° 3, de la OGUC. 29. Artículo 40: Este precepto, denominado "Parques y Plazas", al disponer que se deberán utilizar las especies que allí se indican y que en plazas con juegos infantiles se utilizarán preferentemente especies arbustivas, se aparta del artículo 2.1.10., N° 3, letra e), según el cual el plan puede establecer exigencias de plantaciones y obras de ornato en las áreas afectas a declaración de utilidad pública, situación en que no se encuentran las plazas. 30. No corresponde que en la ordenanza local se haga referencia a los decretos que rigen actividades específicas, como ocurre por ejemplo, en el artículo 16, respecto de las estaciones de venta de combustibles y de servicio automotriz, en cuanto se trata de materias ajenas al ámbito de competencia del plan regulador que, por lo demás, cuentan con su propio imperio. 31. Sin desmedro de lo indicado en el N° 2 de este oficio, corresponde señalar que en los planos de la localidad de Huiscapi se grafica el punto 2, haciendo referencia al deslinde poniente del predio rol 337-5 en tanto que la ordenanza alude al deslinde oriente. Asimismo, se debe corregir en la graficación la nomenclatura ZP-4 por ZP-5. En el plano de Loncoche se grafica una zona ZE-2 que no está prevista en su viñeta ni en la ordenanza local. También debe precisarse el significado de los círculos graficados en plano sobre la intersección de las vías Diego Portales y Proyección norte de Villarrica; y en José M. Balmaceda sobre su tramo troncal. En el plano de La Paz, se alude a la zona ZEq-2, que no se encuentra regulada en la ordenanza local. Sin desmedro de ello, la viñeta del plano debe ajustarse a dichas nomenclaturas. Por otra parte, no se advierte si la calle Esmeralda entre el tramo Miraflores-Victoria es existente o proyectada (en la ordenanza se indica como existente en todo su tramo). Parte de la Prolongación de calle Miraflores se grafica como existente, en circunstancias de que es una vía proyectada, según la ordenanza local. Finalmente, en todos los planos, la graficación de la red vial pública no cumple con lo indicado en el artículo 2.3.1. de la OGUC, en orden a fijar el trazado de las vías y sus anchos, así como los ensanches de las vías existentes, distinguiendo con precisión sus tramos. Además, se incluye la firma del Director de Obras Municipales en lugar de la del Asesor Urbanista, como exige el artículo 2.1.10. de la OGUC, sin que se adjunte algún antecedente que permita justificar dicha situación. 32. Asimismo, en la localidad de Loncoche quedan fuera del límite urbano terrenos que tenían esa calidad -sobre la zona Z-5E del plan regulador vigente-, situación que no se encuentra regulada en la normativa aplicable. 33. En otro orden de consideraciones, sobre el procedimiento empleado en la elaboración del plan de que se trata, cabe señalar que no se ha acreditado el cumplimiento del trámite previsto en el N° 1 del artículo 2.1.11. de la OGUC, por cuanto no consta en el expediente la comunicación por carta certificada a las organizaciones territoriales legalmente constituidas que estén involucradas. Igualmente no consta que se haya celebrado la reunión del Consejo Económico y Social a que alude el N° 5 del artículo citado o en caso negativo las razones que lo impidieron, ni el envío de las comunicaciones a los interesados que hubieren formulado objeciones o proposiciones concretas como lo exige el inciso quinto del artículo 2.1.11, de la OGUC. 34. Por último, el estudio de factibilidad no se encuentra suscrito por los profesionales especialistas que lo hubieren elaborado, según lo dispone el artículo 2.1.10. de la OGUC. En mérito de lo precedentemente expuesto, procede que esa Contraloría Regional devuelva sin tramitar la resolución N° 18, de 2009, del Gobierno Regional de La Araucanía , sobre la base de lo consignado en el cuerpo de este oficio.