Dictamen N° 60213/2016

N° 60.213 Fecha: 12-VIII-2016 Se ha dirigido a esta Contraloría General el señor Pedro Muga Ramírez, abogado, Secretario de la Comisión de Zonas Extremas y Antártica Chilena de la Cámara de Diputados, solicitando, en virtud del acuerdo adoptado en la sesión celebrada el 13 de abril de 2016, un pronunciamiento sobre “la calidad jurídica de los funcionarios de las casas centrales de las corporaciones municipales para los efectos de acceder a los beneficios que se le confieren a los funcionarios públicos, y en particular, respecto a la pertinencia de acceder al denominado «bono de zonas extremas», contemplado en diversas leyes de la república en favor de funcionarios municipales, asistentes de la educación, y funcionarios de atención primaria de salud”. Asimismo, en relación con tal requerimiento, el señor José Luis Alliende Leiva, Secretario General (S) del Senado, remite una petición similar del Senador Alejandro Guillier Álvarez, quien manifiesta que “dichos funcionarios han expresado su preocupación por no poder acceder al pago de dicho bono, pese a las similitudes que poseen con los asistentes de la educación, de la atención primaria de salud, y con los funcionarios municipales reconocidos en las leyes N°s 19.070, 19.378, 20.250, 19.464, 20.198 y 20.374, que sí lo reciben”. Como cuestión previa, y a fin de contextualizar las consultas formuladas, cabe señalar que en la información disponible en la página web de la Cámara de Diputados, y en especial, en el video de la Sesión N° 42ª, ordinaria, del miércoles 13 de abril de 2016, de la aludida Comisión de Zonas Extremas y Antártica Chilena, aparece que se recibió en audiencia al Presidente del Sindicato de Trabajadores de la Casa Central de la Corporación Municipal de Desarrollo de Calama; al Presidente del Sindicato N° 4 de Trabajadores de la Casa Central de la Corporación Municipal de Antofagasta, y a doña Jessica Águila Caballero, también en representación de esta última, quienes, en dicha instancia, sostuvieron, en síntesis, la necesidad de extender el pago del bono de zonas extremas a todos los empleados de las corporaciones municipales regidos por el Código del Trabajo, por los motivos que indican. En este orden de cosas, es útil recordar, en primer término, que las corporaciones municipales creadas al amparo del artículo 12 del decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, de 1980, del entonces Ministerio del Interior, son personas jurídicas de derecho privado, sin fines de lucro, cuya finalidad es gestionar los servicios traspasados del área de educación, salud y atención al menor, constituidas según las normas del Título XXXIII del Libro I del Código Civil (aplica dictamen N° 59.897, de 2015). En relación con lo anterior, el dictamen N° 69.268, de 2010, entre otros, ha precisado que -en conformidad con los artículos 25 de la ley N° 10.336, y 136 de la ley N° 18.695-, este Organismo de Control solo se encuentra facultado para fiscalizar a tales entidades en lo que se refiere al uso y destino de sus recursos, sea que estos provengan de subvenciones y aportes fiscales otorgados por ley a título permanente o de ingresos propios obtenidos por cualquier vía, aspectos dentro de los cuales no se incluye la supervigilancia del régimen laboral y de remuneraciones de su personal, punto en el que inciden las consultas de la especie. Luego, resulta necesario indicar que la facultad de interpretar, así como la de fiscalizar la aplicación de las normas de carácter laboral que rigen a los trabajadores que se desempeñan en los establecimientos administrados por las corporaciones municipales, corresponde exclusivamente a la Dirección del Trabajo, toda vez que los empleados de dichas entidades no revisten la calidad de funcionarios públicos (aplica dictamen N° 2.891, de 2013). En concordancia con lo expuesto, y por los mismos fundamentos, es del caso apuntar que, en su oportunidad, mediante el dictamen N° 60.154, de 2010, este Órgano Contralor remitió a la Dirección del Trabajo una consulta del Segundo Vicepresidente de la Cámara de Diputados, a requerimiento del Diputado señor Miodrag Marinovic Solo de Zaldívar, relativa a si el personal asistente de la educación que se desempeña en las corporaciones municipales son o no beneficiarios de la bonificación contemplada en el artículo 30 de la ley N° 20.313. Sin perjuicio de ello, en el ámbito de competencia de esta Entidad de Control, y con el objeto de colaborar con la función parlamentaria, se efectuará una breve enunciación de los textos legales referidos al tema; de ciertos pronunciamientos emitidos por esta Institución Superior de Fiscalización, que inciden en situaciones laborales de funcionarios municipales vinculadas al tópico, y, finalmente, un alcance acerca de la interpretación de tales cuerpos normativos, en el contexto de una relación estatutaria de Derecho Público. Sobre el particular, es menester consignar que el legislador ha otorgado bonificaciones especiales a los funcionarios del ámbito municipal que se desempeñen en zonas extremas del país, a vía ejemplar, en los artículos 3° de la ley N° 20.198; 3° de la ley N° 20.250, y 30 de la ley N° 20.313. Es importante hacer presente que el artículo 3° de la ley N° 20.198, circunscribe el bono a los funcionarios municipales regidos por el Título II del decreto ley N° 3.551, de 1980, y por la ley N° 18.883; y, el artículo 3° de la ley N° 20.250, a los trabajadores regidos por la ley N° 19.378, todos preceptos los cuales no aluden expresamente a los empleados de las corporaciones municipales. A diferencia de los precedentes, el artículo 30 de la ley N° 20.313, contempla dentro de sus beneficiarios al personal asistente de la educación que se desempeñe en los establecimientos de enseñanza administrados directamente por las municipalidades, y por corporaciones privadas sin fines de lucro creadas por aquellas. Como es posible advertir, el propio legislador ha acotado el beneficio que nos ocupa a los servidores que posean la condición de funcionarios públicos, y en algunos casos, de corporaciones municipales, pero, en lo concerniente a estas últimas, limitándolo a ciertas categorías, dentro de las cuales no se incluyen a otros trabajadores, aun cuando cumplan igualmente labores en ellas. Ahora bien, examinados los referidos cuerpos legales, queda de manifiesto, tal como se precisara, en su época, a esa misma comisión en el dictamen N° 45.252, de 2011, que los beneficios remuneratorios para zonas extremas -dentro de los cuales se incluyen los bonos destinados a estas-, varían en función, por una parte, del sistema remuneratorio al cual se encuentre adscrito el respectivo ente público y, por la otra, del régimen jurídico que vincule al servidor con la Administración, esto es, de planta; a contrata; contratados bajo las normas del Código del Trabajo, o a honorarios, por lo que los montos de ellos variarán dependiendo de cada caso en concreto, según las distintos elementos establecidos por el legislador en dichos ordenamientos. En conformidad con lo anterior -y de acuerdo al pronunciamiento en comento-, las diferencias de rentas que se puedan producir en relación con los servidores de la misma comuna, y entre estos y funcionarios que se desempeñan en otras localidades o comunas aisladas y de marginalidad económica, no solo obedece a la diversa forma de vinculación que tengan con la respectiva entidad, sino que también a otras consideraciones tenidas en vista por el legislador al momento de determinar los beneficios; su monto; quiénes tendrán derecho a ellos, o las distintas condiciones de desempeño o aislamiento. Dentro de este marco de normas de Derecho Público, que contienen una estricta y específica regulación de la materia, es que esta Institución de Fiscalización ha cumplido el mandato del legislador, en orden a controlar la aplicación de los textos legales vigentes, específicamente, en materia de bonos para zonas extremas. Es así como, a título ejemplar, en el dictamen N° 71.924, de 2009, con ocasión de una consulta de funcionarios regidos por el Código del Trabajo, acerca de la posibilidad de convenir con la autoridad el otorgamiento de una bonificación especial de zonas extremas, similar a la prevista en el artículo 3° de la ley N° 20.198 y en el artículo 30 de la ley N° 20.313, atendida su calidad de servidores que se desempeñan en una zona aislada del territorio nacional, se resolvió que los emolumentos que estos conceden solo fueron otorgados en beneficio de funcionarios municipales, en el primero de los casos, sujetos a la ley N° 18.883 y, por ende, retribuidos según su correspondiente régimen remuneratorio; y, en el segundo, a favor de los asistentes de la educación que se desempeñen en los planteles de enseñanza a que se refiere la aludida disposición legal. Por consiguiente -de acuerdo al pronunciamiento en comento-, habida cuenta que, por una parte, los indicados beneficios establecidos en las referidas leyes N°s. 20.198 y 20.313, no se encuentran previstos entre las normas del Código del Trabajo y, por otra, que aquellos no se avienen al concepto de remuneración, no resulta procedente su otorgamiento, por parte de los municipios, a los servidores que se desempeñan en el Departamento de Educación, bajo ese código. A continuación, en el dictamen N° 90.277, de 2015, se resolvió que los asistentes de la educación que se desempeñan en los jardines infantiles administrados por los municipios, financiados vía transferencia de fondos en virtud de convenios suscritos con la Junta Nacional de Jardines Infantiles, tienen derecho a la bonificación especial concedida por el artículo 30 de la ley N° 20.313, en la medida, por cierto, que laboren en las regiones que se mencionan; a su turno, el dictamen N° 6.703, de 2016, concluyó que el personal asistente de la educación que se desempeña en un jardín infantil administrado por una congregación religiosa no puede percibir dicha bonificación especial, ya que debe ejercer en alguno de los establecimientos a que se refiere la preceptiva de que se trata. Pues bien, dicha jurisprudencia, como la evacuada sobre temas análogos por este Organismo Fiscalizador, obedece a que los beneficios de carácter remuneratorio, consagrados en leyes especiales -como los concedidos por los reseñados cuerpos jurídicos-, son independientes entre sí, y, por lo tanto, las exigencias para su percepción deben analizarse específicamente en relación a cada uno de ellos, de modo tal que no procede, para efectos del pago, otorgar un estipendio de tal naturaleza en favor de ciertos funcionarios municipales que no satisfagan las condiciones establecidas por el legislador para otros, aun cuando revistan similitud, por cuanto se trata de normas de Derecho Público, las cuales no admiten extender su alcance por analogía, según el principio de la interpretación estricta de las disposiciones de esa índole (aplica criterio contenido en el dictamen N° 39.396, de 2011). En consecuencia, sobre la base de las consideraciones precedentes, y sin perjuicio de los pronunciamientos de la Dirección del Trabajo relativos al personal de las corporaciones municipales, en la medida que el legislador establezca beneficios para servidores que tienen el carácter de funcionarios públicos, ellos no se podrían extender a otro tipo de empleados que no posean esa condición. De este modo, en atención a que no corresponde a este Ente Contralor, a través de la potestad dictaminante, emitir un pronunciamiento de carácter general respecto de la materia, resultaría necesario que la Dirección del Trabajo, en uso de sus facultades interpretativas y de fiscalización de las relaciones laborales existentes al interior de las corporaciones municipales, emita un juicio sobre la factibilidad de otorgar a los trabajadores de tales entidades, regidos por el Código del Trabajo y que presten funciones en zonas extremas, un bono que dependa de esa última circunstancia, sin desmedro, por cierto, de la competencia exclusiva del Poder Legislativo y del Ejecutivo en orden a promover, si así lo estiman pertinente, iniciativas en tal ámbito. Transcríbase a la Dirección del Trabajo y al Senador Alejandro Guillier Álvarez. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República